Nel Trattato CECA si parla di protezione dell’ambiente con riferimento all’ambiente di lavoro prevedendo il sovvenzionamento di attività di ricerca relative all’ambiente di lavoro ed i lavoratori in un’ottica di miglioramento della qualità della vita del settore architettonico ed urbanistico senza, tuttavia, prevedere in capo agli Stati poteri di controllo dell’inquinamento. Nel Trattato Euratom il terzo capitolo è dedicato interamente alla protezione dalla contaminazione radioattiva e attribuisce ampi poteri alla Commissione per un’azione di protezione ambientale nel settore dell’energia nucleare favorendo, peraltro, un’intensa attività di ricerca sugli effetti delle sostanze radioattive e delle radiazioni ionizzanti sull’uomo e sull’ecosistema; risulta chiara, tuttavia, la settorialità dell’intervento che ostacola la realizzazione di una vera politica ambientale comunitaria. Da ultimo nella versione originale  del Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea non si riscontra nulla di tutto ciò e non sono previsti poteri d’azione specifici per interventi in questo settore da parte delle istituzioni comunitarie.

E’ negli anni ‘80 che la problematica relativa al diritto all’informazione ambientale viene ad acquisire sempre maggior rilievo, in coincidenza con l’introduzione, nell’Atto Unico Europeo, dell’art. 130 R il quale affermò che l’azione della Comunità in materia ambientale si fondata sui principi dell’azione preventiva e della correzione, innanzitutto alla fonte, dei danni causati all’ambiente nonché sul principio di chi “inquina paga”. Successivamente con il Trattato di Maastricht l’art. 130 R dichiarò che la politica comunitaria in campo ambientale mira ad un elevato livello di tutela che ha il suo fondamento sui principi della precauzione, della prevenzione, della correzione nonché sul principio di chi inquina paga; il diritto all’informazione ambientale veniva, dunque, inquadrato nell’ambito del principio dell’azione preventiva.

Il decennio 1980-90 si caratterizza sia per l’emanazione di una serie di direttive, che sebbene non abbiano ad oggetto il diritto all’informazione ambientale, dettano principi che hanno ripercussioni in questo settore, sia per la presenza di una serie di documenti di tipo programmatico in tema di diritto all’informazione ambientale e più precisamente la direttiva del Consiglio 90/313/CEE concernente la libertà di accesso all’informazione in materia ambientale ed il regolamento del Consiglio 1210/90 relativo all’istituzione dell’Agenzia europea dell’ambiente e della rete europea di informazioni e di osservazione in materia ambientale.                                                                                

Nel 1990 il Consiglio adottò il regolamento 1210/90 con cui veniva istituita l’Agenzia Europea per l’Ambiente e la rete europea dell’informazione e di osservazione ambientale il cui obbiettivo fondamentale è quello di fornire i dati direttamente utilizzabili nell’attuazione della politica della Comunità in materia ambientale, nonché la creazione, in collaborazione con gli Stati Membri, di una rete europea di informazione e di osservazione in materia ambientale con lo scopo di fornire alla Comunità e ai singoli Stati Membri informazioni obbiettive necessarie per la formulazione di politiche ambientali.

Nello stesso anno veniva adottata la direttiva 90/313/CEE sulla libertà di accesso all’informazione in materia ambientale, con cui per la prima volta veniva espressamente riconosciuto il principio in base al quale le autorità pubbliche sono tenute a rendere disponibili le informazioni relative all’ambiente a qualsiasi persona, fisica o giuridica, che ne faccia richiesta e senza che questa debba dimostrare il proprio interesse.                                                      

Dal breve quadro normativo, che qui si è voluto dare, risulta chiara la centralità del diritto all’informazione ambientale nell’ambito delle politiche europee, confermata anche dalla circostanza che il principio del libero accesso alle informazioni ambientali enunciato nella direttiva 90/313/CEE sia stato poi ripreso anche in altre direttive quali la 91/271/CEE sul trattamento delle acque reflue urbane che, all’art.16, fa salva l’applicazione delle disposizioni della direttiva 90/313/CEE; la direttiva 94/67/CEE sull’incenerimento dei rifiuti pericolosi che all’art. 4 dispone che le domande di autorizzazione e le relative decisioni dell’autorità competente nonché il risultato dei controlli ex art. 11 siano resi accessibili al pubblico secondo le procedure della DIR 90/313/CEE.


2. L’istituto dell’accesso alla documentazione nella normativa italiana

Il riconoscimento da parte dell’ordinamento del diritto di accesso e di informazione dei cittadini risale a poco più di un decennio, nonostante ciò già agli inizi degli anni Settanta l’autorità pubblica identifica la partecipazione del cittadino come momento di coinvolgimento del singolo e dei gruppi nella gestione del potere, non basando più l’attività dell’amministrazione su provvedimenti autoritativi, bensì su provvedimenti poggianti sul consento dei cittadini, rilevando come l’intervento del privato nell’azione pubblica, la rappresentanza dei suoi bisogni ed interessi sia una strumento determinante per la formulazione di scelte e soluzioni più adeguate. Solo con la l. 241/90 e la l. 142/90 il fenomeno della partecipazione del cittadino assume contorni e ruoli più marcati: la legge sulle autonomie locali demanda la disciplina della materia alla fonte regolamentare che deve assicurare ai cittadini l’informazione sullo stato degli atti  e delle procedure e sull’ordine di esame delle domande, assicura il diritto dei cittadini di accedere alle informazioni di cui è in possesso l’assicurazione; al fine di rendere effettiva la partecipazione dei cittadini all’attività dell’amministrazione gli enti locali assicurano l’accesso alle strutture e ai servizi agli enti, alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni. In modo più puntuale la legge 241/90 all’art. 7 prevede l’obbligo per l’amministrazione di comunicare l’avvio del procedimento ai destinatari del provvedimento e la comunicazione deve essere personale, sempre che non risulti eccessivamente gravosa per l’alto numero dei destinatari, nel qual caso sono sufficienti forme di pubblicità individuate dall’amministrazione.   

Entrambe le leggi pongono delle eccezioni alla regola generale, sebbene le disposizioni non siano perfettamente coincidenti: la legge sugli enti locali prevede che gli atti possano essere dichiarati riservati o per espressa previsione di legge o per dichiarazione del sindaco che dispone la non esibizione per tutelare il diritto alla riservatezza dei singoli o di gruppi, e sempre che ciò sia in conformità con il regolamento, e che il divieto sia temporaneo e munito di adeguata motivazione. Il legislatore ha dato indicazioni precise in merito alla facoltà di secretazione degli atti da parte del sindaco individuando limiti ben precisi: di tipo teleologico, in quanto il principio di pubblicità può essere compresso solo per salvaguardare il diritto alla riservatezza dei terzi; di tipo temporale, dato che le limitazioni all’accesso dei documenti vanno rimossi allorché i motivi che hanno portato alla limitazione siano venuti a mancare, ed infine le limitazioni devono essere adeguatamente motivate dando conto dell’esigenza di evitare pregiudizio a terzi.

Per parte sua, la normativa che disciplina il procedimento amministrativo risulta essere molto più articolata: le categorie di atti che fanno eccezione al principio di pubblicità sono quattro e più precisamente i documenti coperti dal segreto di Stato e quelli per cui sussiste l’obbligo di segreto o il divieto di divulgazione previsti dall’ ordinamento; gli atti limitati soggettivamente nell’accesso; gli atti ad accesso differibile, ipotesi che si riscontra nell’eventualità che l’accesso ai documenti venga differito sino a che la loro conoscenza possa impedire od ostacolare gravemente lo svolgimento dell’attività amministrativa e, ultima categoria, gli atti ad accesso differito, in ogni caso sottratti all’accesso e cioè gli atti preparatori di provvedimenti di carattere normativo, di atti generali di pianificazione e di programmazione.

In entrambe le norme esaminate non vi è alcun accenno relativo all’accesso all’informazione ambientale; solo con la legge istitutiva del Ministero dell’Ambiente [1] il diritto all’informazione ambientale trova il suo riconoscimento: il legislatore  se da un lato riconosce un diritto all’informazione non limitato alle eventuali parti interessate, ma rivolto erga omnes, sempre nel rispetto delle leggi vigenti, dall’altro non definisce in modo chiaro l’oggetto, cioè le informazioni sullo stato dell’ambiente.

Dopo l’entrata in vigore della legge sul procedimento amministrativo sono sorti alcuni problemi interpretativi relativamente alla coordinazione tra la legge istitutiva del Ministero dell’Ambiente e la l. 241/90.                                                     

Secondo alcuni le disposizioni sull’accesso all’informativa ambientale risultano essere inserite nella disciplina generale dell’informazione e dell’accesso in rapporto di genere a specie: per cui laddove la normativa del 1986 risulti essere lacunosa è pacifico ritenere che esse vengano sanate con le disposizioni della  l. 241/90 [2]; secondo altri, invece,  il rapporto tra le due norme non può essere qualificato in termini di specialità per cui, essendo stato previsto l’accesso alle informazioni ambientali in conformità con le leggi vigenti, se ne deduce che la l. 241/90 costituisce il referente normativo generale per la disciplina del diritto di accesso; pertanto l’accesso ai documenti amministrativi in materia ambientale presuppone la titolarità di una posizione giuridica attiva di natura sostanziale.  

Interessante risulta essere  la sentenza del T.A.R. Sicilia [3] che riconosce, così ragionando, che “il diritto alle informazioni ambientali previsto dall’art. 14 della l. 349/86 costituisce diritto soggettivo pubblico in quanto direttamente finalizzato alla soddisfazione di un interesse privato il cui contenuto si definisce in termini di poter agire per il reperimento delle notizie relative all’ambiente inteso questo come complesso delle condizioni esterne in cui vive l’uomo. Se, dunque, la situazione protetta si è qualificata come diritto soggettivo pubblico, deve escludersi che il rilascio della notizia sia affidato alla discrezionalità amministrativa. Ancorché non si ignori che, pure in presenza di attività vincolata siano configurabili interessi legittimi, tuttavia quando direttamente e prevalentemente  viene tutelato l’interesse del privato, il comportamento richiesto all’amministrazione si qualifica come obbligo e non come generico dovere, con correlativo sorgere in capo al privato destinatario del vantaggio di una posizione di diritto soggettivo”.

Dato che la situazione protetta è qualificata come diritto pubblico soggettivo, il T.A.R. esclude che il rilascio della notizia sia affidato alla discrezionalità amministrativa. Sempre nella stessa sentenza il T.A.R. individua il diritto all’informazione come diritto all’acquisizione di conoscenza che trova implicita garanzia nella Costituzione e si inserisce tra le libertà che valgono a delineare il rapporto tra autorità e libertà in senso democratico. L’istituto del diritto di accesso è stato introdotto in via generale con riferimento ad ogni settore dell’attività amministrativa dalla legge 241/90, pertanto, conclude il TAR Sicilia, il diritto di accesso all’informazione ambientale si configura come un’ipotesi particolare di accesso ai documenti, diritto che è finalizzato a dare attuazione al più generale diritto di informazione nonché al diritto di partecipazione al procedimento e al diritto di difesa in giudizio.

Altra interessante sentenza è quella del TAR Emilia Romagna [4] relativa ad un ricorso di una cittadina avverso la decisione della Provincia di Bologna per aver negato l’accesso ai documenti in suo possesso riguardanti le sostanze, le materie prime, ed il ciclo produttivo di uno stabilimento industriale situato nelle vicinanze dell’abitazione della ricorrente. Il TAR Emilia Romagna riprende la posizione assunta dal TAR Sicilia statuendo che il diritto di accesso all’informazione ambientale riconosciuto dall’art.14 della legge 349/86 costituisce un diritto soggettivo pubblico finalizzato alla soddisfazione di un interesse privato, e deve considerarsi una specificazione del generale diritto di accesso ai documenti amministrativi introdotti dalla legge 241/90. Il TAR dispone che solo i documenti relativi alle emissioni dell’impianto  nell’aria sono da considerarsi informazione ambientale, mentre i dati relativi alle materie prime ed il ciclo di produzione rientrano nell’area del segreto industriale.
 
Possiamo affermare che il significato dell’art. 14 della legge 349/86 e della normativa sul diritto di accesso poggia sulla volontà di voler fissare il principio della pubblicità delle informazioni ambientali e nella previsione che solo nelle ipotesi e con le formalità previste dalla legge possono essere introdotte deroghe al principio generale.

Il rilascio di determinate informazioni potrà essere rifiutato quando esse siano contenute in un accertamento di carattere penale, trasmesso all’autorità giudiziaria e ancora coperto dal segreto; quando l’informazione sia compresa in atto dichiarato riservato dal sindaco o dal presidente della provincia ex art. 7 della legge142/90, e quando sia volto a tutelare la riservatezza di terzi ed imprese. Al cittadino, in caso di indebito rifiuto o ritardo nel rilascio dell’informazione ambientale è riconosciuta la tutela penale, nonché una procedura accelerata innanzi al TAR e al Consiglio di Stato sulla base dell’art. 25 della legge 241/90.


3. La direttiva 90/313/CEE e la legge n° 241/90

L’Italia recepì la direttiva sul diritto di accesso all’informazione ambientale solo nel 1997 [5] e subito emersero problematiche interpretative e di coordinamento tra le due norme che ancor oggi sono di difficile soluzione. L’art. 2 del D.Lgs. n° 39/97 definisce l’informazione relativa all’ambiente come qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, o contenuta nei data base relativi allo stato delle acque, dell’aria, del suolo, della fauna e della flora, del territorio, degli spazi animali, nonché le attività comprese quelle nocive o le misure destinate a tutelarle, ivi comprese le misure amministrative, ed i programmi di gestione dell’ambiente [6]. Alcune osservazioni sono d’obbligo: in primo luogo la nozione di informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, o contenuta in data base pare essere assai più ampia di quella di documento amministrativo fornita dalla 241/90  in quanto l’art. 22 precisa che si tratta, comunque, di atti formati dalle pubbliche amministrazioni o comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa ed individua due categorie di atti assoggettati alla disciplina del diritto di accesso e cioè quelli formati dalla pubblica amministrazione e quelli che sebbene non siano forniti dalla stessa amministrazione sono, comunque, utilizzati nell’ambito di procedimenti amministrativi. Secondariamente, la Corte di Giustizia ha avuto modo nel ’98 [7] di chiarire il concetto di misura amministrativa comprendendo non solo l’atto amministrativo formale, ma anche la  presa di posizione  della Pubblica Amministrazione quale attività non ancora formalizzata in un provvedimento amministrativo [8]. Da ultimo, l’art. 2 del D.Lgs  n° 39/97 non menziona, in primo luogo, il paesaggio facendo ritenere che rientri nella nozione di territorio o di spazio naturale, e secondariamente, dà una nozione eccessivamente indeterminata su attività misure e programmi destinati ad incidere sui fattori ambientali.

Il concetto di informazione ambientale non riguarda unicamente i dati e le informazioni di tipo tecnico, per esempio, il campionamento di uno scarico idrico, ma anche tutti gli atti di carattere amministrativo che riguardino, anche in senso lato, l’ambiente. La conferma di tale interpretazione è data dal TAR Sicilia [9] che ha rilevato come il diritto di accesso alle informazioni ambientali non investe solo situazioni di inquinamento in generale, ma anche le notizie sui singoli episodi di degrado e di inquinamento, nonché l’azione dell’amministrazione per modificare quelle situazioni, l’interpretazione dei dati, le valutazioni tecniche e dei rischi, acquisizione di pareri.

L’art. 4, c.2 del D. Lgs. 39/97 richiede che il pregiudizio sia attuale, mentre la legge 241/90 affida alle singole amministrazioni il compito di effettuare una valutazione preventiva ed ipotetica dei pregiudizi che determinati interessi potevano subire a causa dell’esercizio dell’accesso a taluni documenti in possesso della pubblica amministrazione; cambia, dunque, l’oggetto del diritto che non è più il documento, ma l’informazione e viene richiesto che l’amministrazione valuti in concreto, se il pregiudizio possa effettivamente verificarsi.

Più complessa risulta essere la questione relativa agli atti interni visto che l’art. 4 c.5 [10] li fa rientrare tra i casi di esclusione dell’accesso, cosicché la definizione contrasta con l’art. 22 della legge 241/90 che, invece, ricomprende gli atti interni tra i documenti accessibili; al riguardo ha avuto modo di esprimersi il Consiglio di Stato [11] il quale non ha individuato alcuna potenzialità di incidere sull’ambiente da parte di un piano attuativo la cui definitiva approvazione è stata interrotta a causa del parere negativo dato dalla Regione riconducendo il piano tra gli atti interni escludibili dall’accesso ai sensi dell’art. 4 comma 5 del D.Lgs. 39/97.

Il giudice amministrativo interpreta in modo rigido e preclusivo l’eccezione all’ammissibilità delle informazioni prevista dalla normativa del ’97 non tenendo di alcun conto in primo luogo, l’indirizzo assunto dalla Corte di Giustizia la quale, con la sentenza Meckenburg [12] e con la decisione sul ricorso della Commissione per inadempimento degli obblighi di attuazione da parte della Repubblica Federale di Germania [13], richiama la ratio della disciplina sull’informazione ambientale che impone di leggere i casi di esclusione all’accesso in chiave restrittiva al fine di garantire la massima estensione al principio di trasparenza.  Secondariamente, la nozione di atti interni è più estesa di quella di comunicazioni interne che pare riferirsi solo ad uno scambio di dati o di informazioni tra autorità, privo di veste formale e di nessuna rilevanza esterna, ed il suo utilizzo da parte del legislatore italiano non solo contrasta con i principi che animano la normativa e la giurisprudenza comunitaria, ma anche la disciplina generale sull’accesso ai documenti amministrativi che include in senso più favorevole alla trasparenza gli atti interni fra i documenti accessibili.

L’art. 3 del decreto legislativo 39/97 prevede che chiunque faccia richiesta di accesso non debba dimostrare il proprio interesse, per cui  i soggetti legittimati a richiedere le informazioni ambientali sono le persone fisiche o giuridiche, ma anche gli enti non personificati.

Il richiedente non deve essere titolare di alcuna situazione giuridica soggettiva tale da giustificare la richiesta, l’unico onere posto a carico dell’interessato è quello della previa identificazione; tuttavia la giurisprudenza, e pure il legislatore [14], sembrano non aver colto la differenza che intercorre tra il D.Lgs 39/97 e la legge 241/90 in quanto in taluni casi ha negato la possibilità di accedere, da parte di associazioni ambientali, ad informazioni in possesso dell’autorità pubblica [15], nonostante la circostanza che la legittimazione all’acceso alle informazioni ambientali sia stata prevista dal legislatore in termini così ampi trovi giustificazione nel principio di tutela preventiva dell’ambiente, in quanto viene favorito un controllo continuo e costante da parte dei cittadini sull’operato delle amministrazioni pubbliche aventi competenze e responsabilità ambientali [16].

Passando alla legittimazione passiva l’art. 2 del D.Lgs. 39/97 utilizza una definizione assai simile a quella data dalla legge 241/97 al suo art. 23, con la differenza che vengono richiamate le amministrazioni regionali e locali per le quali in problema risulta essere leggermente complesso in quanto si è posto il quesito della compatibilità della legge 241 con l’art. 7 della legge 142/90. La dottrina è propensa a far coesistere le due discipline suggerendo l’applicazione della legge 142/90 in quanto legge speciale, anche se con l’entrata in vigore della 127/97 viene stabilito che ai Comuni e alle Province si applica le disciplina generale in materia di accesso.

La giurisprudenza per parte sua ha rilevato sulla base dell’art. 23 della legge 241/90 come si debba escludere l’esercizio del diritto di accesso nei confronti di un soggetto non pubblico e per rapporti ed attività soggetti al diritto privato, e dunque si è ritenuto che il diritto di accesso agli atti amministrativi non possa in alcun caso essere esercitato nei confronti delle società per azioni a partecipazione pubblica [17].

Per quanto concerne l’accesso agli atti in presenza di una concessione di servizio pubblico, potrà avvenire per gli atti del concessionario emanati per conto dell’ente concedente nell’ambito del pubblico servizio e mediante procedura a rilevanza pubblica rette dalla disciplina del diritto amministrativo.                                                                                                       

Sempre in tema di legittimazione passiva il D.Lgs 39/97 non fa riferimento esplicito agli Enti pubblici non economici: si è pertanto creato un indirizzo prevalente secondo cui gli atti di questi enti non si  sottraggono per principio alle regole sulla trasparenza, anche perché in essi sussistono caratteristiche minime comuni a tutte le persone giuridiche pubbliche. Per parte sua la direttiva 90/313/CEE oltre ad indicare come Autorità pubbliche tutte le amministrazioni aventi responsabilità in materia ambiente o che siano in possesso di azioni ad esse relative, ha imposto l’obbligo agli Stati Membri di adottare i provvedimenti necessari affinché siano resi disponibili anche le informazioni in possesso degli organismi che abbiano responsabilità pubbliche per l’ambiente o che siano soggetti al controllo delle Autorità Pubbliche.

In campo ambientale il D.Lgs 39/97 dispone che il diritto di accesso abbia ad oggetto le informazioni relative all’ambiente in possesso dell’Autorità pubblica senza che si possa ipotizzare altro limite oltre i casi di esclusione tassativamente previsti. I riconoscimenti normativi in materia di diritto di accesso sono l’espressione più evidente del tramonto dell’impostazione che individua nel segreto la regola da osservare di fronte alle istanze dei cittadini, sebbene segreto ed acceso restino pur sempre nozioni che si influenzano reciprocamente.


4. Recenti sviluppi a livello internazionale e comunitario

Nel 2001 è entrata in vigore la Convenzione di Aarhus [18] che, tra gli obbiettivi, si prefigge di contribuire alla protezione del diritto di ogni membro della generazione presente e futura ad abitare un ambiente adeguato alla salute ed al benessere garantendo il diritto di accesso all’informazione di carattere ambientale, il diritto di partecipazione pubblica al processo legislativo e di accesso alla giustizia.

I punti fondamentali  per raggiungere detti obbiettivi sono la libertà di acceso all’informazione, il diritto del pubblico alla partecipazione, ed i meccanismi giudiziari.

Per quanto concerne l’accesso all’informazione è previsto che ogni parte coinvolta si adoperi affinché le pubbliche autorità rendano accessibili al pubblico le informazioni di carattere ambientale allorché vengano richieste, che devono essere fornite senza tener conto della cittadinanza, nazionalità o del domicilio del richiedente, garantendo i diritti di accesso all’informazione di carattere ambientale, di partecipazione pubblica al processo legislativo e di accesso alla giustizia.

Il richiedente non deve indicare se ha interesse all’informazione o la ragione o lo scopo su cui si basa la richiesta di accesso e l’accesso ha come oggetto non solo i record o documenti, ma anche le informazioni riassunte.

La Convenzione prevede che l’informazione sia resa il prima possibile, ed in genere entro un mese dalla richiesta, termine che può essere prolungato fino ad un massimo di due qualora il volume o la complessità dell’informazione lo giustifichi, tuttavia il richiedente deve essere informato delle motivazioni della proroga del termine.

Di rilievo è anche la definizione di informazione ambientale individuata dalla Convenzione, assai più ampia di quella data dalla direttiva 90/313/CEE: la prima intende lo stato degli elementi dell’ambiente quali atmosfera acquee, suolo, panorama, la diversità biologica , fattori ambientali, attività e misure quali accordi ambientali, piani e programmi, analisi di costi e benefici ed altre analisi economiche; lo stato della salute e della sicurezza umana, le condizioni di vita, i luoghi culturali e le strutture; questi esempi non costituiscono una  l’elencazione esaustiva [19].

La seconda intende per informazione ambientale ciò che è relativo  allo stato delle acquee, dell’aria, del suolo, della fauna e della flora, del territorio e degli spazi naturali nonché di quelle attività che possono influenzare anche negativamente lo stato dell’ambiente.

La Convenzione individua un diritto alla partecipazione del pubblico assai ampio: il pubblico deve essere informato sui progetti più rilevanti e deve avere la possibilità reale di partecipare al processo legislativo dell’autorità pubblica; il pubblico va informato durante la fase iniziale del processo decisionale in maniera tempestiva ed efficace e deve essere concesso un tempo necessario affinché possa prepararsi a partecipare effettivamente.

La comunicazione al pubblico deve contenere la proposta attività e la domanda in base alla quale verrà presa la decisione; la natura della possibile decisione; l’autorità responsabile della decisione, la procedura prevista indicando in essa le possibilità date al pubblico di partecipare, la data ed il luogo di ogni possibile audizione pubblica, i dettagli sull’accessibilità dei documenti, un’indicazione sulle informazioni di carattere ambientale disponibili.

La partecipazione del pubblico è richiesta in primo luogo  per le decisioni relative ad attività specifiche comprendendo quelle elencate nell’allegato I della Convenzione che individua attività quali energia, industria mineraria e chimica, gestione e trattamento di rifiuti, estrazione di gas, acqua, e petrolio; quelle attività che pur non essendo previste nell’allegato I possono avere un’influenza significativa sull’ambiente ed, infine, tutte le altre attività per le quali la partecipazione del pubblico è prevista nel quadro della procedura sulla valutazione di impatto ambientale.

Tra le eccezioni troviamo il potere da parte degli Stati di non applicare queste disposizioni alle attività relative alla difesa personale, di negare l’accesso alle informazioni sulle attività comprese nell’allegato I se intraprese per fini di ricerca, sviluppo o analisi di nuove tecnologie o prodotti. Tutte le informazioni concernenti il processo decisionale devono essere fornite su richiesta, devono essere gratuite ed avere un minimo di contenuto comprendente una descrizione del sito e le caratteristiche tecniche e fisiche della propria attività, una descrizione dei possibili effetti sull’ambiente e delle misure da adottare per prevenire e/o ridurre tali effetti, una descrizione delle principali alternative studiate dal promotore.

Il pubblico può partecipare con domande scritte o audizioni pubbliche o indagini alla presenza del promotore ed è inoltre previsto che qualora un permesso sia soggetto ad un rinnovo o aggiornamento le disposizioni della Convenzione devono essere applicate alla  nuova decisione anche se il permesso era stato rilasciato prima dell’entrata in vigore della Convenzione.

Il pubblico potrà,  da un lato, partecipare alla preparazione di piani, programmi e strategie politiche per cui le parti devono prendere provvedimenti affinché il pubblico possa partecipare alla fase della preparazione dei piani e dei programmi nell’ambito di un contesto di trasparenza, e dall’altro il pubblico potrà partecipare alla fare preparatoria dei regolamenti esecutivi con effetti rilevanti per l’ambiente.

L’Unione europea, dopo l’entrata in vigore della direttiva 90/313/CEE, si rese conto di come questa avesse avviato un processo di mutamento nel modo in cui le autorità pubbliche affrontano la questione relativa all’apertura e alla trasparenza stabilendo misure per l’esercizio del diritto di accesso del pubblico all’informazione ambientale, nonché di come un rafforzamento dell’accesso da parte del pubblico all’informazione e la sua diffusione contribuisse a sensibilizzare il pubblico sulle questioni ambientali, e a favorirne la partecipazione all’interno del processo decisionale. Inoltre la circostanza che la Comunità Europea avesse firmato la Convenzione di Aarhus fece sì che si sentisse la necessità non solo di rendere le disposizioni del diritto comunitario compatibili con quelle della Convenzione, ma anche di sostituire la direttiva 90/313/CEE al fine di fornire una maggiore trasparenza.  

Gli obbiettivi della presente direttiva [20] sono quelli di garantire il diritto di accesso all’informazione ambientale detenuta dalle autorità pubbliche o per conto di esse e stabilire i termini e le condizioni di autorità pubbliche o per conto di esse e stabilire i termini e le condizioni di base nonché modalità pratiche per il suo esercizio; e quello di garantire che l’informazione ambientale sia sistematicamente e progressivamente messa a disposizione del pubblico e diffusa in modo da ottenere la più ampia possibile sistematica disponibilità e diffusione al pubblico dell’informazione ambientale.   

Di rilievo è la definizione data di autorità pubblica con cui si intende non solo il governo ed ogni altra amministrazione pubblica compresi gli organi consultivi pubblici a livello nazionale, regionale o locale, ma anche ogni persona fisica o giuridica svolgente funzione di pubblica amministrazione o avente funzione o responsabilità pubblica o che fornisca servizi pubblici connessi all’ambiente.

Per quanto concerne il diniego di accesso agli atti esso può avvenire non solo allorché la richiesta risulti essere manifestamente infondate, o formulata in termini troppo generici, o materiale in corso di completamento, ma anche quando la divulgazione delle informazioni rechi pregiudizio alla riservatezza delle deliberazioni interne delle autorità pubbliche, alle relazioni internazionali, alla sicurezza pubblica, allo svolgimento dei procedimenti giudiziari, alla riservatezza dei dati personali, alla riservatezza delle informazioni commerciali o industriali –sempre che sia previsto dal diritto comunitario o nazionale per tutelare un legittimo interesse economico– ai diritti di proprietà individuale e da ultimo alla tutela dell’ambiente cui si riferisce l’informazione, come per il caso dell’ubicazione di specie rare.           

Da questo breve inquadramento della disciplina sull’accesso alle informazioni ambientali, risulta evidente sia a livello comunitario che nazionale come tale materia, da un lato si leghi indissolubilmente al diritto amministrativo, e in particolare al principio della trasparenza e buon andamento della pubblica amministrazione, e dall’altro come, per meglio tutelare l’ambiente in tutte le sue sfaccettature, così come ampiamente delineate dalla direttiva 2003/4/CEE, e dalla Convenzione di Aarhus, sia indispensabile assicurarsi l’interesse e la partecipazione del pubblico, che indirettamente compie anche un controllo sull’operato dell’amministrazione pubblica; anche se non si può negare il diritto di accesso trova per ora una barriera, per ora difficilmente aggirabile,  nel diritto alla riservatezza delle informazioni commerciali ed industriali    

§

[1] L’art. 14 della legge n°349/86 dispone che qualsiasi cittadino ha diritto di accesso alle informazioni sullo stato stato dell’ambiente disponibili, in conformità con la legge, presso gli uffici della P.A. e può ottenere copia previo rimborso delle spese di produzione e delle spese effettive dell’ufficio.
[2] Borgonovo Re “Il diritto all’informazione in materia ambientale in Francia, negli Stati Uniti, ed in Italia”  in L’acceso ai documenti aministrativi.
[3] T.A.R. Sicilia, sez. II, Catania, sentenza 9/04/91 n° 118. Vedere al riguardo Moranti “ Informazione ambientale ed accesso ai documenti” in Riv. Giur. Ambiente, 1992. p.821; e Frosini op. cit.
[4] TAR Emilia Romagna II sez. sentenza n° 78 del 20/02/1992.
[5] D.lgs. 39/97.
[6] Definizione questa che riprende il dettato comunitario.
[7] Sentenza 17 giugno 1998, sez VI, causa C.321/96.
[8] Con questa sentenza la Corte ha riconosciuto rilevanza giuridica agli atteggiamenti informali della P.A. facendoli rientrare tra quelli cui il cittadino può liberamente accedere per un a cosciente partecipazione alla cogestione dei beni ambientali.
[9] Sentenza T.A.R. Sicilia sez. II, Catania, 09/04/91 n° 118
[10] Prevede la facoltà per le autorità competenti di rifiutare o limitare l’accesso quando la richiesta comporta la trasmissione di documenti o dati incompleti o di atti interni, ovvero quando la generica formulazione della stessa non consente l’individuazione dei dati da mettere a disposizione.
[11] Consiglio di Stato sez. V, 22/02/00 n° 939: oggetto della decisione è la sentenza del TAR Lombardia del 30/04/99 con cui vaniva accolto il ricorso avverso il diniego di accesso alle informazioni concernenti una delibera del Consiglio comunale di Limone sul Garda di adozione di un progetto di piano urbanistico attuativo per l’edificazione di un piano edilizio da destinare ad uso ricettivo e ricadente in una zona sottoposta a vincolo; il diniego si fondava sulla mancanza in capo al richiedente di  effettivo concreto ed attuale interesse e non emulativo all’informazione e sulla delibera richiesta che doveva intendersi quale atto interno legittimamente sottraibile all’accesso ai sensi dell’art. 4 c. 5 del D. Lgs 39/97
[12] Corte di Giustizia CE sez VI, 17/06/98 causa C-321/96.
[13] Corte di Giustizia CE sez VI, 9/09/99 causa C-217/97.
[14] Nell’art.2 del d.p.c.m. 21 marzo 1997 “ di sostituzione del modello unico di dichiarazione in materia ambientale previsto dall’art. 6 della l. 25/01/1994 n°70, ha disposto che sui dati contenuti nel modello unico di dichiarazione in possesso delle pubbliche amministrazioni è esercitato il diritto di accesso secondo ai sensi del capoV della legge 241/90 e non il diritto di accesso secondo le specifiche disposizioni previste per materia ambientale.
[15] Vedi TAR Toscana sez. I 21 luglio 1994 n° 443, e il TAR  Campania, Salerno 3 maggio 1993 n° 268
[16] Vedi Delpino op. cit. p.149.
[17] Tesi che poggia sulla circostanza secondo cui gli atti delle società per azioni a partecipazione pubblica, avendo natura strettamente privatistica non possono dar luogo ad un vero e proprio procedimento amministrativo.
[18] Nel giugno del 1998 la Convenzione fu aperta alle firme in occasione della Quarta Conferenza ministeriale sull’Ambiente; vi aderiscono 39 Paesi membri della Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite e l’Unione Europea, ed è stata ratificata da 17 Stati tra cui l’Italia che l’ha ratificata con legge 16 marzo 1991 n° 108 dandone piena attuazione
[19] Elenco, peraltro, non considerato esaustivo.
[20] Direttiva 2003/4/CEE a cui gli Stati Membri dovranno dare attuazione entro il 14 febbraio 2005 e dalla stessa data si riterrà abrogata la direttiva 90/313/CEE; inoltre gli Stati Membri entro il 2009 dovranno redigere un rapporto sull’esperienza acquisita nell’applicazione della presente direttiva.