Premessa

L’art.17bis del decreto legislativo 31.03.2001, n.165, ha introdotto nell’ordinamento amministrativo la vicedirigenza . La figura del vicedirigente sarà estesa anche, ai sensi del comma 2, ove compatibile, al personale dipendente delle altre amministrazioni di cui all’art.1, comma 2, del predetto decreto legislativo, appartenente a qualifiche equivalenti alle Posizioni C2 e C3 dei Ministeri, cioè alla VIII e IX qualifica funzionale e l’equivalenza sarà definita con decreto del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze. Tale istituto è considerato uno dei rimedi per ridare dignità alla categoria dei funzionari e delle alte professionalità dello Stato appartenenti alla ex carriera direttiva .


La posizione dei funzionari direttivi prima dell’entrata in vigore dell’art.17bis del D.L.gs 31.03.2001, n.165

Anteriormente all’introduzione della vicedirigenza, il pubblico impiego era strutturato su due blocchi di dipendenti alquanto contrapposti:
a) i dirigenti;
b) gli altri dipendenti affidati ad un sistema uniforme di contrattazione collettiva .

L’introduzione della categoria dei quadri nell’ordinamento, ai sensi delle disposizioni di cui alla legge 13.05.1985, n.85, sembrava - in linea di principio - una operazione di estrema semplicità, in quanto l’entrata in vigore del decreto legislativo 03.02.1993, n.29 (ora decreto legislativo 30.03.2001, n.165) assoggettava il rapporto di lavoro pubblico alla normativa ordinaria delle leggi sul lavoro e del codice civile. Tale operazione non ha mai avuto seguito, in quanto la legge istitutiva dei quadri anche se non negava un certo spazio alle istanze delle professionalità medio - alte, in realtà, vedeva il proprio fulcro solo nella dirigenza. Comunque, l’ostacolo principale era rappresentato dalla contrattazione collettiva che non riconosceva alle predette professionalità neppure i limitati spazi consentiti dalla legge. Tale situazione induceva i quadri del pubblico impiego a ricorrere al Giudice del lavoro, il quale riteneva che l’introduzione di una nuova categoria professionale nel pubblico impiego non era in linea con gli istituti della riforma (legge 29.03.1983, n.93, nota come legge quadro sul pubblico impiego; decreto legislativo n.165/2001) e, in particolare, con l’assetto delle relazioni sindacali.

Accanto al contenzioso giudiziale, si riscontravano anche delle azioni sindacali ed amministrative che sfociavano in diverse proposte legislative tese al riconoscimento dell’area dei quadri nel pubblico impiego e miravano ad una definizione unitaria della categoria  valida sia per il pubblico che per il privato. Le suddette proposte non hanno avuto, mai, seguito, a causa dell’opposizione sindacale.

Nonostante tutto, la figura del vicedirigente, se pure in maniera marginale, si era affacciata nel nostro ordinamento con varie disposizioni ad hoc per alcuni settori dell’amministrazione pubblica, infatti, l’entrata in vigore dell’art.7 della legge 15.07.2002, n.145, è stata accolta e definita da alcuni Autori, come una novità dal profumo antico. 

La vice dirigenza alla luce delle vigenti disposizioni di legge

Con la riforma della dirigenza, attuata dalla legge 15.07.2002, n.145 (nota, comunemente, come legge Frattini), finalmente, vengono riconosciute le rivendicazioni dei funzionari direttivi pubblici e il Parlamento introduce nell’ordinamento l’area della vicedirigenza.

Dall’entrata in vigore dell’art.7 della legge 15.07.2002, n.145 e fino alla modifica apportata dall’art.14octies, del D.L. 30.06 2005, n. 115, convertito, con modificazioni, nella legge 17.08.2005, n.168, la vicedirigenza era considerata dall’operatore burocratico e ancor di più dai diretti beneficiari della norma stessa come una area separata di contrattazione ma le interpretazioni in tal senso non sono state mai ritenute valide dall’apparato confederale e riteneva che, aver rinviato l’istituzione della vicedirigenza alla “contrattazione di comparto”, significava rinunciare alla costituzione di una “area contrattuale separata” e, quindi, la nuova figura giuridica doveva essere disciplinata insieme agli altri profili professionali all’interno del CCNL di Comparto. 

Con l’entrata in vigore del D.L.30.06.2005, n.145, convertito, con modificazioni, nella L.17.08.2005, n.168, le Camere (grazie ad un emendamento del Senatore Magnalbò e fortemente sostenuto dal Sen. Saporito) hanno realizzato l’interpretazione autentica dell’art.17bis del D.L.gs 165/2001 recependo sia le rivendicazioni sindacali che il contenuto dei verbali delle discussioni parlamentari dove parecchi interventi (sia di maggioranza che di opposizione) si riferivano ad una area contrattuale, autonoma e separata.

L’introduzione del termine “separata” per l’area della vicedirigenza rappresenta la volontà del Legislatore, ovvero questa categoria non è ricompresa nel contratto di comparto bensì in una contrattazione specifica. La ragione di tale scelta è chiara poiché il rapporto di lavoro del personale direttivo non può essere definito mediante gli strumenti utilizzati dal contratto di comparto, in quanto espletano compiti più vicini a quelli del dirigente piuttosto che a quelli degli impiegati. Si è chiarito, finalmente, che la vicedirigenza non è una area funzionale interna al Contratto del personale livellato, bensì una area contrattuale separata da questo contesto, completamente autonoma oppure inserita, a budget separato, nell’area della dirigenza.

Il Parlamento, con l’approvazione della legge 23.12.2005, n.266 (Legge finanziaria per il 2006), ha inserito una norma (art. 1, comma 288) che prevede uno stanziamento economico di 15 milioni di euro per l’anno 2006 e di 20 milioni a decorrere dall’anno 2007.

E’ il raggiungimento di un obiettivo fortemente voluto dal Sindacato dei funzionari direttivi, perseguito fin dalla pubblicazione della L.145/2002, alla luce delle diverse interpretazioni date all’articolo di legge da forze politico-sindacali oscurantiste, che considerano la Vicedirigenza come un ulteriore livello economico-funzionale all’interno dell’attuale Area C del presente ordinamento.

L’ambito di applicazione della legge è, al momento, riferito alle sole Amministrazioni dello Stato e resta la necessità di un decreto ministeriale che dichiari le equivalenze della figure ministeriali C2 e C3 con quelle degli altri comparti.

La Presidenza del consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione pubblica, ha predisposto lo schema di decreto interministreriale che per la costituzione delle qualifiche vicediringenziali nelle altre amministrazioni pubbliche.  

La figura del vicedirigente, indispensabile in una organizzazione di tipo privatistico efficiente ed efficace, dovrebbe rappresentare l’area dei quadri direttivi dell’amministrazione italiana.

La Contrattazione dovrebbe individuare i posti di funzione vice dirigenziale negli organici in relazione:
a) alle attività di elevata responsabilità esercitate dai direttivi (attività di capo team, di staff, di studio, di ricerca, di vigilanza e di controllo nonché espletamento di attività professionali correlate al possesso di titoli universitari specialistici);
b) all’individuazione dei funzionari direttivi: ciò è semplice, in quanto sono stati indicati dalla legge con immediato inquadramento per i funzionari che alla data di entrata in vigore della legge possedevano i requisiti prescritti (funzionari appartenenti alla Pos.C2 e C3 o alla qualifica VIII e IX del precedente ordinamento e siano stati vincitori di un concorso pubblico  per l’accesso alla ex carriera direttiva;
c) alla creazione del ruolo della vicedirigenza con una radicale riformulazione dei preesistenti  organici fino ad individuare le posizioni vicedirigenziali;
d) al trattamento economico vice dirigenziale (attuale stipendio dei funzionari appartenenti alla Pos.C3 Super maggiorato del 50%, con una indennità di posizione e di risultato riferita all’ufficio di appartenenza pari al 60% dei risultati dirigenziali. Per il personale appartenente alla Pos.C3Super all’entrata in vigore della legge Frattini, oltre al predetto stipendio, proponiamo una indennità di risultato e di posizione pari a quella dirigenziale;
e) alle carenze in organico che si verificheranno immediatamente agli inquadramenti: concorso per esami per i laureati appartenenti alla Pos.C2 e corso concorso per i funzionari direttivi assunti dopo l’entrata in vigore della legge;
f) all’inserimento di una apposita disposizione contrattuale al fine di contrastare fenomeni di mobbing, da parte del personale dirigenziale o appartenenti, a nostro avviso, a categorie protette e  intoccabili.
g) alla delega di parte di funzioni delegate ex art.17 bis decreto legisaltivo n.165/2001. Si ritiene che le funzioni delegate ex art.17bis siano assimilabili a quelle della c.d. funzione vicaria prevista dell’art. 17, comma 1bis del predetto decreto e, quindi, non comporterebbe, in armonia con l’orientamento del Giudice amministrativo, espletamento di mansioni superiori . Tale tesi, a nostro giudizio, sarebbe priva di fondamento, in quanto la delega ex art.17bis, comma 1, non determina assolvimento di funzioni vicarie bensì di funzioni dirigenziali vere e proprie che discrezionalmente il dirigente delega al vicedirigente. In definitiva le due deleghe di funzioni sono totalmente diverse fra di loro, altrimenti sarebbe completamente inutile e superfluo istituire questa figura predirigenziale.

La creazione di questa nuova categoria professionale per divenire effettivo centro di imputazione di interessi professionali e per trovare un reale seguito deve necessariamente misurarsi con la contrattazione collettiva che nel settore del pubblico impiego riveste un ruolo normativo primario. Non è superfluo ricordare che la Comunità europea con atti di indirizzo ha censurato il comportamento della nostra Amministrazione, in quanto l’unica in Europa a non aver previsto, nell’ordinamento pubblico, l’area dei quadri, così come ampiamente disciplinato, nell’impiego privato.

La norma, come è noto, deve essere ancora ampliata e precisata, consentendone anche l’applicazione agli Atenei ed agli Enti pubblici di Ricerca, pena l’immotivata discriminazione di una consistente parte dei lavoratori pubblici


La mancata attuazione della normativa e considerazioni conclusive   

Nell’attuale organizzazione del lavoro per processi, il vicedirigente è il naturale referente della funzione dirigenziale e consentirà ai dirigenti di indirizzare le loro prestazioni professionali verso un migliore coordinamento delle risorse umane e delle attività produttive. Pertanto l’area delle vicedirigenza è funzionale ad un management in grado di motivare i dipendenti non solo sull’assegnazione di compiti, ma anche sulla delega di funzioni vista come un meccanismo di valorizzazione delle capacità individuali .

L’attuazione dell’articolato di legge istituiva della vicedirigenza non è più una battaglia sindacale, ma una match di football, che si sta giocando sul piano politico e istituzionale.

Le grandi Organizzazioni sindacali hanno sempre manifestato un atteggiamento pregiudizievole contrario nei confronti di tale figura, essendosi interessate, in questi ultimi tempi, della  promozione di procedure di riqualificazioni al fine di conseguire promozioni di massa con doppi salti in netto contrasto sia con la Carta costituzionale che con l’orientamento del Giudice.

E’mancata anche una azione di stimolo e di coordinamento da parte della stessa Funziona pubblica nel richiedere l’immediata applicazione della legge, anche se ha promosso l’istituzione di un apposito gruppo di studio, con l'obiettivo di pervenire ad una proposta di attivazione della relativa area contrattuale, in coerenza con le esigenze di valorizzazione professionale del personale in servizio presso le pubbliche amministrazioni e con il perseguimento dei criteri di efficacia dell'azione amministrativa.

Nonostante le illusioni del personale direttivo, l’odissea continua perchè bisogna sempre contrastare le stesse forze che fino ad oggi non hanno mai voluto dare attuazione alla legge, trovando scuse e ritardi negli appuntamenti.

E stato già approvato l’atto di indirizzo che oltre ad aprire almeno formalmente le trattative per il rinnovo del Contratto Collettivo 2006 2009, premette per la prima volta nel pubblico impiego il concreto riconoscimento della categoria dei vicedirigenti. 

I danni causati alle amministrazioni derivano anche dalle carenze nelle strutture organizzative di un’area quadri motivata e professionalmente ben individuata con il conseguente appiattimento funzionale delle strutture. Le risorse individuate dalla Finanziaria sono poche per dare visibilità alla categoria, ma ci permetteranno di portare a compimento un progetto decennale, nel quale le amministrazioni  italiane si pongono al passo degli altri paesi europei.

La vicedirigenza, stante l’attuale appiattimento professionale, potrebbe dare ordine nelle carriere e nella dignità dei lavoratori. Finalmente ci si è resi conto che l’attuazione dell’articolato di legge è un obiettivo prioritario.

L’area della vicedirigenza potrebbe creare prospettive concrete di carriera a tutto il personale dotato dei requisiti necessari per l’accesso, evitando alle amministrazioni il fenomeno della esternalizzazione di talune attività professionali, ampliamente diffuso oggi nelle amministrazioni e renderà, allo stesso tempo, appetibile il lavoro pubblico. Pertanto, oltre ad essere un bacino di utenza di elevate professionalità e capacità manageriali, potrebbe rappresentare, come già detto, un momento di carriera per gli impiegati che svolgono funzioni manageriali e dirigenziali.

Sarebbe opportuno che il Parlamento modificasse la disposizione di legge istitutiva della vicedirigenza, prevedendo anche un canale preferenziale per l’accesso alla dirigenza. Nell’area dei quadri, che sono al vertice del funzionariato della pubblica amministrazione, si dovrebbero formare i futuri dirigenti.

dr. Carmelo Garufi

Direttore amministrativo contabile presso la Ragioneria Generale dello Stato