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La Puglia vive continuamente il problema degli esuli via mare, ma anche l’intera nazione in quanto Paese marittimo le cui frontiere sono esposte a questi movimenti di popolazione. A questo riguardo vengono in rilievo due esigenze: da una parte, c’è un’esigenza di controllo da parte dello Stato costiero e, dall’altra, esiste un problema d’esigenza umanitaria, vale a dire questi controlli debbono essere effettuati in modo che non siano lesi quelli che sono i principi umanitari e quelli che sono i diritti della persona umana.
Ma, come può lo Stato costiero effettuare questi controlli? Spesso degli esuli di popolazioni che coinvolgono delle zone, su cui lo Stato costiero non ha una giurisprudenza, come nel caso dell’alto mare. A questo riguardo, vengono in considerazione sia i poteri, che derivano allo Stato costiero dal diritto internazionale consuetudinario, sia da quello codificato nella Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (Cnudm). Ed esiste, in corso di redazione, una convenzione internazionale a Vienna, di cui si è fatta promotrice l’Italia insieme all’Austria.
Per quanto concerne i poteri dello Stato costiero di polizia nelle acque adiacenti, sono ben configurati dal diritto internazionale consuetudinario e dalle convenzioni delle Nazioni Unite sul diritto del mare in riferimento al mare territoriale, poiché questi poteri variano d’intensità, a seconda delle zone marine che sono prese in ponderazione.
Per quanto riguarda il mare territoriale nulla questio per la ragione che, ovviamente, se una nave è diretta verso il territorio dello Stato, esso, nella fascia delle 12 miglia, avrà dei poteri di controllo; si dovrà astenere solo per quanto concerne i diritti sui passaggi – passaggio inoffensivo – vale a dire se si tratta di una nave in transito che attraversa il mare territoriale senza dirigersi verso il porto; ma se la nave è diretta verso un porto, allora questo controllo potrà essere esercitato solo con il consenso dello Stato territoriale. Così anche sulla giurisdizione civile e penale viene attenuata nel senso che non dovrebbe essere esercitata nei confronti della nave in transito. Sui fatti che possono avere una ripercussione sulla terra ferma sia che la nave si trovi nel mare territoriale sia che si trovi ancorata in un porto di uno Stato, quest’ultimo avrà giurisdizione.
A questo riguardo possono venire in considerazione degli interessanti problemi e delle intersecazioni con la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU): ad esempio, è possibile prendere dei provvedimenti d’urgenza per bloccare la partenza della nave? Anni fa, accadde un caso, si era immediatamente dopo la rivoluzione iraniana, di una nave dell’Iran la quale era ancorata al largo del porto di Genova e alla quale fu fatta levare l’àncora e salpare verso un porto iraniano. A bordo, vi era un individuo, il quale chiedeva lo status di rifugiato. Con una procedura – che ha lasciato, secondo qualche autore, molto adesiderare sotto il profilo e del diritto interno e di quell’internazionale – l’Italia non adottò nessun provvedimento. In questo caso bisogna individuare dei provvedimenti d’urgenza che possono essere esercitati tramite il Segretario Generale del Consiglio d’Europa e attraverso un’applicazione celera e sollecita della CEDU, cosa che nel caso concreto non fu fatto e che, al contrario andava fatto.
Premesso che, sotto tutti questi profili: lo Stato costiero, la giurisdizione sia nei propri porti sia nelle proprie acque territoriali, il problema comincia a sorgere quando si deve affermare la giurisdizione al di là delle 12 miglia. Vi è lo strumento della Convenzione di Montego Bay del 1982 che consente a ciascuno Stato di esercitare dei poteri di polizia anche in materia d’immigrazione in una fascia costiera di 24 miglia, a partire dalla linea di base cioè nella zona contigua, però è noto che è una zona facoltativa. Esiste nella misura in cui sia stata proclamata.
L’Italia, ad esempio, dopo l’estensione del mare territoriale a 12 miglia, non ha più una zona contigua e, quindi, non può esercitare questi poteri, facendo riferimento alla Cnudme in particolare all’art.33.
E’ un problema de lege feranda se convenga, proprio per esercitare un controllo sull’immigrazione clandestina, istituire o meno una zona contigua. Su questo punto, vi sono varie scuole di pensiero anche per quanto riguarda alcuni corpi dello Stato, per la ragione che vi sono alcuni i quali temono che l’istituzione di una zona contigua finisca in un mare semichiuso, quale è quello del Mediterraneo, col rischio di minare quella che è la libertà di navigazione; mentre altri, ovviamente, vorrebbero che la zona contigua venisse istituita per poter esercitare più intensamente questi poteri.
Il vero problema si pone, indipendentemente dall’istituzione di una zona contigua, per l’alto mare. Cosa può fare lo Stato costiero? Non si parla a questo riguardo di prevenzione o di interruzione dei flussi migratori, ma di controllo: cioè lo Stato costiero non può venire meno ai poteri di controllo, e il problema si pone se questi poteri possono essere esercitati anche in alto mare. Qui si entra in un terreno minato per il fatto che esistono alcune fattispecie le quali autorizzano lo Stato costiero ad intervenire in alto mare, ma in altri casi si è in acque per così dire minate, perciò questi poteri non sono certi. Allora, quali sono i poteri certi? Quelli che derivano sia dal diritto internazionale consuetudinario sia dalla Convenzione di Montego Bay sono poteri classici che possono essere esercitati dagli Stati nei casi di pirateria, tratta degli schiavi, nave priva di nazionalità, verifica della bandiera o trasmissioni non autorizzate in alto mare.
Qualidi questi casi possono essere applicati ai flussi migratori illegali? Una prima considerazione può essere fatta per quanto concerne la tratta degli schiavi. La Convenzione del 1956 sulla tratta degli schiavi consente ad ogni Stato costiero di bloccare una nave altrui allo scopo di reprimere questo traffico, ma essa presuppone la schiavitù, cioè la condizione (art.3) di un individuo su cui si esercitano le prerogative del diritto di proprietà o di alcune di esse; cosa che non è applicabile, ovviamente, all’immigrazione illegale per la ragione che non, dal punto di vista tecnico, può essere equiparata a quest’immigrazione la tratta degli schiavi, in quanto che queste persone, pur essendo sfruttate, si trovino a bordo volontariamente e, una volta sbarcate, normalmente non dovrebbero più avere a che fare con questi trafficanti e con i loro aguzzini.
Più realistica è la possibilità di intervenire in caso di nave priva di nazionalità. Molte di queste navi, che trasportano questi traffici, sono prive di nazionalità per il fatto che, come si può evincere dalla prassi in materia, si tratta di navi che non hanno nessuno a bordo e su cui, visto che sono prive di un nome, di una bandiera o di altri segni distintivi, possono essere esercitati dei poteri di polizia.
Al di là di questi casi e specialmente di navi prive di nazionalità, dove i poteri dello Stato costiero sono certi, esistono dei casi dubbi. Un caso certo è rappresentato da quello che in diritto marittimo viene denominato teoria della presenza costruttiva, cioè: c’è una nave ancorata al largo e vi sono dei battelli, su cui vi sono delle persone, che fanno la spola tra l’alto mare e la costa, andando contro le leggi dello Stato costiero. Quest’ultimo, comunque, può intervenire nei confronti della nave ancorata al largo.
Altri casi dubbi possono venire in considerazione ai nostri fini. Per quanto riguarda, ad esempio, l’immigrazione illegale: è il caso della nave in cui la stessa nave sia inequivocabil-mente diretta verso la costa per commettere un illecito. La giurisprudenza italiana, recentemente, ha negato che si potesse intervenire in alto mare su bandiera altrui, nel caso in cui la nave sia diretta verso la costa italiana per commettere un illecito internazionale.
L’altra possibilità è quella di intervenire contro una nave battente bandiera altrui, cioè, se è configurabile la nave che batte la bandiera dello Stato da cui proviene il flusso migratorio o, meglio, questa immigrazione di massa come un illecito internazionale nei riguardi dello Stato costiero. E’ arduo poterlo configurare. Vi sono delle ipotesi in cui la fattispecie configurabile come un illecito internazionale può spingere lo Stato costiero ad intervenire attraverso l’adozione di contromisure nei confronti della bandiera, perché si disconosce, in qualche modo, l’estraneità della nave che batte bandiera altrui. La contromisura, però, non deve ledere i diritti della persona umana, cioè non si può intervenire a piacimento contro una nave battente bandiera altrui perché lo Stato della bandiera ha commesso un illecito internazionale. Vi sono degli esseri umani e la salvaguardia della vita umana è una ragione preminente.
Ancora un’altra possibilità è quella dello stato di necessità. In questo caso sarebbe d’uopo ammettere che l’immigrazione costituisca un pericolo grave e imminente dello Stato costiero, il quale interviene al fine di proteggere un suo interesse essenziale. Lo stato di necessità potrebbe consentire un intervento e che sia drammatizzato all’eccesso. Una configurazione del genere si è avuta quando in Italia si è dichiarato lo stato di emergenza per far fronte a dei flussi immigratori di massa.
Gli altri casi classici in cui si può intervenire è rappresentato dal diritto d’inseguimento. Ovviamente, se la nave penetra nelle acque territoriali italiane, la guardia costiera o qualsiasi nave militare può inseguire la nave battente bandiera altrui in alto mare allo scopo di poter prevenire ulteriormente traffici del genere nei confronti delle coste italiane. Questo inseguimento potrebbe avvenire addirittura anche dalla zona contigua italiana qualora l’Italia avesse costituito una zona contigua.
Gli altri casi sono quelli che possono essere ricondotti al consenso dell’avente diritto. Il consenso dell’avente diritto, per quanto concerne la prevenzione di questi traffici marittimi, ormai è enucleato in vari accordi internazionali, taluni di carattere bilaterale, altri di carattere multilaterale.
Sull’accordo bilaterale, si può far riferimento a quello italo- albanese del 25 marzo 1997 relativo al Protocollo di attuazione del 2 aprile. In questo caso, l’Italia è abilitata a intervenire nei confronti di navi albanesi non solo in acque internazionali, ma anche in acque territoriali albanesi. Quali provvedimenti l’Italia può adottare? Essi sono i classici provvedimenti di bandiera, ma non solo, si possono provvedere al fermo, alla visita e, poi, se effettivamente la nave trasporta degli immigrati illegalil’Italia può disporre della nave in un porto albanese. Questo è consentito all’Italia dal diritto internazionale per la ragione che esiste alla base un accordo stipulato il 25 marzo del 1996. Queste sono misure lecite. Talvolta, si è fatto un gran parlare di altre misure che non hanno nulla a che vedere con il controllo del traffico illegale; altre volte si è parlato di blocco, che è una misura bellica, che sta ad indicare l’interruzione totale del traffico marittimo nei confronti del porto o della costa bloccata. Un blocco, ovviamente, non può essere effettuato al fine di prevenire il traffico illegale di immigrati per la ragione che in sé stesso sarebbe una misura illecita. Si è parlato anche di blocco pacifico che si attua solo nei confronti di determinate navi, e che era molto in auge nei primi del 1900, quando si effettuava una certa politica delle cannoniere che, oggi, non dovrebbe essere più di moda anche se recenti eventi portano a riconsiderare una politica del genere oppure l’interdizione marittima che è una misura più blanda del blocco e che ha uno scopo ben preciso. E’ stata anche attuata in Adriatico e, successivamente nell’oceano indiano. Inoltre, è stata applicata al fine di dare attuazione a sanzioni decise dal Consiglio di Sicurezza, cioè a dire, esiste un embargo nei confronti di un determinato Stato, per cui non si possono trasportare merci che servono per favorire lo sforzo bellico di quel determinato Paese, e quindi si interviene nei riguardi di quelle navi che trasportano quel tipo di merci come, ad esempio, gli armamenti, ma per poter effettuare l’interdizione marittima è d’uopo la decisione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.
Tutte queste misure sono inapplicabili ai traffici illeciti, ma quello che è possibile in alto mare è attuare un pattugliamento allo scopo di impedire l’ingresso nelle acque territoriali di questi traffici non leciti.
Questi esodi di massa e questi traffici illegali non hanno solo per oggetto, ovviamente, le coste italiane, ma si sono prodotte a causa di eventi bellici in molti Paesi del mondo. Si può far riferimento ad una certa giurisprudenza che è quella della Corte Suprema degli Stati Uniti d’America, la quale, secondo molti studiosi, la scia molto adesiderare sotto il profilo dei diritti dell’uomo. Il problema che si pone è il seguente: l’art.33 della Convenzione del 1951 sui Rifugiati, che obbliga a non respingere il rifugiato nel territorio dove potrebbe essere sottoposto a un trattamento inumano e degradante, si applica anche in alto mare o no? La questione si pose quando nel 1992, quando il Governo statunitense – in questo caso il Presidente – emanò un executive orderper respingere l’ingresso di questo esodo di massa di profughi haitiani nel territorio degli stati Uniti. In un primo tempo, prima dell’adozione di questo executive order, i funzionari americani entravano a bordo e, di queste navi spesso di fortuna che trasportavano i profughi, accertavano caso per caso se questi individui avevano diritto alla condizione di rifugiati; in seguito, di fronte a questo esodo di massa, ad un certo punto, gli Stati Uniti diedero un alt, respingendo queste persone ad Haiti, eliminando la procedura di accertamento che si faceva volta per volta al fine di verificare se l’individuo aveva diritto ad essere considerato un rifugiato. La vicenda venne portata dinanzi alla Corte Suprema americana, la quale, con una sentenza del 1993, affermò che la Convenzione del 1951presuppone che il rifugiato sia presente nello Stato territoriale, allora in quel caso si poteva applicare l’art. 33, ma se il rifugiato è in alto mare e non è presente in uno Stato territoriale può essere respinto. Tra l’altro i rifugiati non erano neppure a bordo di una nave americana, altrimenti si poteva presumibilmente applicare l’art.33; questi se ne stavano a bordo o di navi battenti bandiera haitiana o di navi prive di nazionalità e subivano il respingimento. Questa sentenza è stata molto criticata, ma la Corte Suprema degli Stati Uniti faceva riferimento ai lavori preparatori della Convenzione del 1951e agli interventi dei delegati olandese e svizzero, i quali affermavano che l’obbligo di non respingimento si riferiva esclusivamente a individui presenti nel territorio dello Stato.
Il problema dell’applicabilità dell’art.33 della Convenzione del 1951 è ovviamente rilevante anche per gli organi di polizia italiana lato sensu, quando debbono respingere gli immigranti che sono oggetto di questo traffico illegale. Vi è, però, un dubbio che si riferisce all’applicabilità in alto mare della Convenzione di Dublino del 1990 sulla determinazione dello Stato competente ad accertare chi ha diritto all’asilo. Come primo stato d’approdo, allora, quando una nave italiana blocca un trasporto di profughi in alto mare, ad esempio in adriatico, senza farla entrare nel mare territoriale, l’Italia può essere considerata, ai fini della Convenzione del 1990, come primo Stato d’approdo? Ha l’Italia l’obbligo di applicare la Convenzione di Dublino del 1990? I problemi maggiori di diritto umanitario in senso stretto, cioè, di salvaguardia della vita umana, è fondamentale. Qua vi sono delle convenzioni internazionali che si applicano e talune di esse sono inapplicabili. Esiste la Convenzione del 1972 che ha per oggetto le regole per prevenire gli abbordaggi in mare. E’ applicabile questa convenzione dell’IMO (Organizzazione Marittima Internazionale) del 1972 alle operazioni di polizia in alto mare? No. Essa è applicabile anche alle navi da guerra o a quelle navi adibite al pubblico servizio, ma è ovvio che, se, in un’operazione di polizia, la polizia deve arrestare chi insegue, naturalmente non che essa debba tenersi a debita distanza da chi insegue ma dovrà ottemperare a tutte le regole necessarie per non mettere in pericolo la vita umana. In aggiunta, la polizia non è costretta ad osservare le norme previste dalla convenzione del 1972. Al contrario, si applicano altre convenzioni internazionali come quella di Montego Bay, sul dovere del comandante di prestare l’assistenza alla nave in difficoltà o ai naufraghi. Su questo punto è d’uopo rammentare che tanto la Convenzione di Londra del 1989 quanto l’art.98 della Cnudm di Montego Bay impongono questo dovere in maniera non incisiva, che comporta delle eccezioni perché esiste questo dovere del comandante di prestare assistenza, purché – l’art.98 della Cnudm – non vi sia pericolo per la nave e le persone che si trovino a bordo. Il problema si dovrebbe verificare in caso di condizione di mare agitato.
Nell’applicare delle misure di polizia è ovviamente lecito fare uso delle armi in maniera non offensivo, in modo da non mettere in pericolo quello che è la salvaguardia della vita umana. Qui c’è anche quello che è la responsabilità dello Stato d’origine perché vi è una convenzione del 1974, la quale vincola gli Stati della bandiera a verificare che le navi, che battono la loro bandiera, siano conformi, costruite e tenute in conformità a certi livelli di sicurezza e, quindi, lo Stato della bandiera è obbligato a farsi che queste navi navighino in condizioni di sicurezza.
Ormai, di fronte a questi esodi di massa, ai traffici che sconvolgono non solo il modus vivendi degli Stati territoriali, ma mettono in pericolo la vita umana di queste povere persone che sono trasportate dagli aguzzini, il modo di essere dei nuovi traffici internazionali, ha spinto la comunità internazionale a cercare di portare la questione in sede multilaterale.
La questione è stata, in un primo momento, affrontata dall’Organizzazione Marittima Internazionale con una risoluzione del 1997. L’IMO ha caldeggiato la preparazione di una convenzione internazionale contro il traffico illegale di emigrati via mare, e, l’anno successivo, è stata adottata un’ulteriore risoluzione dove si menziona il rispetto di certe convenzioni internazionali come, ad esempio, quella per quanto concerne la sicurezza delle navi, si raccomanda di prendere delle misure contro i trafficanti e, nel caso in cui si debba intervenire su nave battente bandiera altrui, gli Stati dovrebbero autorizzare lo Stato costiero ad intervenire sulla nave.
Vi è poi un altro preciso requisito, che è riferito ai diritti della persona umana, vale a dire si afferma che: quando lo Stato costiero si trova di fronte a traffici clandestini emigranti lo Stato costiero deve assicurare la sicurezza e il trattamento umanitario delle persone a bordo. Quello che si deve reprimere è il trafficante e non coloro che trasmigrano da uno Stato all’altro.
Grazie a queste risoluzioni che sono state adottate in sede IMO, gli Stati hanno cercato di redigere una convenzione internazionale. E’ attualmente in corso di negoziazione a Vienna una convenzione internazionale contro il crimine organizzato trasnazionale, che è una convenzione di competenza a carattere generale. Nell’ambito di questa convenzione è possibile adottare taluni protocolli. L’Italia insieme all’Austria si è fatta portatrice di un protocollo da annettere alla convenzione in questione, volto a reprimere il traffico degli emigranti via mare.
Cosa stabilisce questo progetto di protocollo? Quali sono queste disposizioni rilevanti? Si affermano quelli che sono i poteri tradizionali dello Stato costiero nei confronti di navi prive di nazionalità o d’imbarcazioni, che battono più bandiere. Si sostiene che, nel caso in cui la nave batta bandiera altrui, bisogna richiedere il consenso allo Stato della bandiera per intervenire e, addirittura, è ammesso il dirottamento se la nave è dedita al traffico di emigranti; in questo caso la nave può essere respinta dal porto di provenienza o ad un porto di un altro Stato contraente.
Il traffico degli emigranti non è equiparato alla tratta o alla pirateria. Non esiste giurisdizione universale; in altre parole, si può intervenire solo nella misura in cui ci sia il consenso dello Stato costiero, che abbia ratificato la convenzione e sia prestato, di volta in volta, il suo consenso. Il modello che è stato seguito non è né quello della pirateria né quello della tratta, ma è quello dell’art.17 della Convenzione di Vienna del 1988, inerente il Traffico di Stupefacenti.
Esistono delle misure al fine di facilitare il consenso nella convenzione contro il traffico di stupefacenti e così, in questo progetto di Convenzione, ad esempio gli Stati devono designare un organo ad hoc, il quale possa sollecitamente prestare questo consenso.
La convenzione itala/austriaca era molto elementare alla sua origine. Fu emendata grazie ad un emendamento degli Stati Uniti e del Canada, ed oggi è stato reso organico questo Protocollo, ma n’è stata ampliata la sua sfera d’applicazione perché il Protocollo si applica non solo al traffico illegale via mare, ma anche via terra e via aerea; ciò nonostante, c’è una disposizione ad hoc che è costituito dall’art.7 di questa convenzione sul traffico via mare.
Nel Protocollo così emendato, vi sono delle disposizioni ad hoc che prima mancavano, specialmente sulla protezione della persona umana.
Sono ammesse, poi, attività ispettiva di dirottamento della nave, ma non bisogna compromettere la sicurezza dell’imbarcazione e quella della vita umana in mare. Vi è, inoltre, una disposizione relativa ai diritti umani di coloro che sono presi in custodia. Cosa criminalizza questa Convenzione? Quello che è criminalizzato non è lo spostamento degli individui da uno Stato all’altro, ma colui che specula sul traffico illegale. L’immigrazione, quindi, in se stessa non viene criminalizzata.
C’è nella Convenzione una clausola detta di riammissione: lo Stato di residenza o quello di nazionalità è obbligato a riprendersi queste persone, però non è detto nulla per quanto concerne l’accoglienza temporanea.
Questo Protocollo può avere un successo nella misura in cui sia ratificato da un numero sufficiente di Stati e al solito dagli Stati maggiormente interessati. Sono sufficienti solo 20 ratifiche per sua entrata in vigore, ma è ovvio che se il Protocollo viene ratificato tra Germania, Stati Uniti, Italia e altri Stati del genere, come quelli d’immigrazione e d’accoglienza, il Protocollo è inefficace; quindi, devono ratificarlo pure altri Stati da cui provengono i traffici clandestini.
Vi è questo enorme problema della riammissione che non deve essere adeguatamente valutato. C’è il problema dell’accoglienza temporanea che, al contrario, è necessario per la ragione che queste persone nonpossono essere dirottate in alto mare. Una volta che sono presenti nel territorio dello Stato, si rinviano allo Stato d’origine, perché altrimenti si può mettere in pericolo la vita umana.
Negli accordi di riammissione, che l’Italia ha stipulato con Marocco e Tunisia, non c’è un respingimento in mare. L’Italia ha dei grossi problemi per quanto riguarda la Tunisia. La politica italiana, a questo riguardo, è che queste persone vengono accolte in Italia e, successivamente, saranno rispedite al Paese d’origine, in questo caso il respingimento in mare non esiste, cioè, queste misure di riammissione non si applicano in mare.
Infine, è molto importante dare impulso alla cooperazione regionale. Il Protocollo lo stabilisce. Si potrebbe, ad esempio, prendere spunto dal Protocollo per stipulare una convenzione regionale tra i Paesi dell’area mediterranea.
L’ultima considerazione è che al fine di prevenire questi traffici è d’uopo esercitare degli opportuni controlli a terra, perché si è visto, a parte le tragedie che si sono verificate, come queste misure di prevenzione via mare sono spesso insufficienti.
La misura di prevenzione via mare non deve essere diretta tanto a fermare quest’immigrazione illegale, quanto a punire, a reprimere tale traffico.
E’ necessario, quindi, effettuare degli opportuni controlli a terra. In questo senso, sembra che il governo italiano si stia indirizzando, al fine di controllare direttamente, ad esempio, alcuni porti albanesi con l’obiettivo di far venire meno questo scandaloso traffico illegale, che, soventemente e volentieri, mette a repentaglio le vite umane.
Questi controlli a terra vengono effettuati solo quando si tratta di Paesi vicini. E’ molto difficile attuare controlli a terra, ad esempio, in India o in altri Paesi che sono ubicati nell’oceano indiano. |
