1. Con l’espressione latina exequatur [1] (si esegua) si deve intendere l’atto con cui lo Stato presso il quale un console di uno Stato straniero viene nominato, ricevendo l’autorizzazione ad esercitare le funzioni che gli vengono conferite. Questo termine latino poggia sulla ragione che lettera patente, di cui il console è titolare, viene ad essere eseguita mediante la concessa autorizzazione.

L’articolo 10, paragrafo 1, della Convenzione di Vienna inerente le relazioni consolari del 1963, evidenzia un importante fondamento che viene, in seguito, sviluppato nei seguenti articoli, in cui si enuncia che un individuo deve soddisfare due requisiti al fine di acquisire lo status di capo della sede consolare, e quali sono questi due requisiti? Questi, in primis, deve ottenere la nomina dall’autorità competente dello Stato di invio, poi, deve essere ammesso, affinché possa esercitare il suo ruolo, dallo Stato ricevente. Il primo punto si concretizza nel momento in cui il capo della sede consolare è munito di lettere patenti [2], fornitegli dallo Stato di invio, o di atto analogo che attesti la sua qualità ed ogni indicazione inerente il suo ufficio. Il secondo punto, viene realizzata attraverso l’autorizzazione dello Stato di residenza denominata, appunto, con l’espressione exequatur.

Si può sottolineare che l’exequatur è contemporaneamente un atto, rispetto al quale la nomina dello stato di invio rappresenta il perno giuridico, mercé cui lo Stato ricevente asserisce di riconoscere il console nella sua qualità di ufficiale e lo accoglie nell’esercizio delle sue funzioni, assicurandogli le prerogative sul suo ufficio, e un documento mediante cui la persona del console inizia ad esercitare le proprie funzioni e con cui agli organi dello Stato viene imposto di riconoscere il console come tale.

Questa espressione latina vuole, in linea di massima, evidenziare la rimozione di un ostacolo all’esecuzione di un atto che, nell’ordinamento dello Stato di invio, si concretizza, ma è privo di efficacia sino a quando lo Stato di residenza non abbia pertanto provveduto.

Circa gli organi competenti e le forme riguardanti l’exequatur, è d’uopo menzionare che il punto 2 dell’articolo 10 della Convenzione di Vienna del 1963, sottolinea che le modalità della nomina e dell’ammissione del capo della sede consolare vengono determinate rispettivamente dalle leggi, regolamenti ed usi dello Stato di invio e dello Stato di residenza e l’articolo 12 sancisce che l’autorizzazione dello Stato residenza è denominata exequatur qualunque sia la forma.

In base alla Convenzione di Vienna del 1963, si evince che è il diritto interno degli Stati a stabilire quale deve essere l’organo competente a rilasciare il c.d. exequatur. L’exequatur, in determinati Stati, viene rilasciato dal Capo dello Stato, nel caso in cui le lettere patenti vengano firmate dal Capo dello stato d’invio, in altri casi dal Ministro degli Affari Esteri.

Circa le forme, in cui viene rilasciato l’exequatur, totale competenza viene riservata all’ordinamento interno. La commissione di diritto internazionale ha evidenziato taluni modelli nella prassi degli Stati come: l’ordinanza del Capo dello Stato, da quest’ultimo vidimata e controfirmata dal Ministro degli Affari Esteri e rilasciate in originale al capo della sede consolare; un’ordinanza firmata dal Ministro degli Affari Esteri, di cui solamente una copia conforme certificata, viene rilasciata al capo della sede consolare; una trascrizione sulle lettere patenti ed, infine, una notifica per via diplomatica fatto dallo Stato di invio.

2. Il continuo crescere del numero dei consoli onorari e taluni abusi dei privilegi connessi alla funzione accaduti costituirono le ragioni adotte attraverso la convocazione di un summit della PESC dei responsabili del cerimoniale dei Paesi dell’UE, svoltosi in Spagna nel 1995. In esso si adottò la decisione di razionalizzare la rete dei consoli onorari stranieri accreditati negli Stati membri dell’UE, demarcando la necessità di introdurre dei criteri ristrettivi per l’apertura delle sedi consolari nei limiti concessi dal diritto internazionale e dalla Convezione di Vienna sulle relazioni consolari del 1963.

Il nostro Ministero degli Affari Esteri, per il tramite di una nota verbale del 1996, fatta recepire ai rappresentanti diplomatici accreditati presso il Presidente delle Repubblica, riferiva delle modifiche messe in atto alla luce della prassi, sino ad allora seguita per l’apertura di uffici consolari e per la nomina dei loro titolari, cambiamenti messi in atto in merito alla prassi internazionale in materia e degli orientamenti restrittivi che emergono in ambito dell’UE. Si delineano, in aggiunta, nella nota quali devono essere i criteri generali ai quali la Farnesina (il nostro Ministero degli Affari Esteri) si sarebbe adeguata sulla concessione dell’assenso, con il netto obiettivo di orientare, ancor prima, le rappresentanze diplomatiche, onde evitare il refoulement dell’exequatur.

La novità contenuta nella nota ministeriale consiste nella decisione di revocare ogni exequatur che viene rilasciato ai consoli onorari e cambiarli con quello nuovo rilasciato a termine. Si può dire, in aggiunta, che questo exequatur, oggi, non hanno più validità illimitata, ma quinquennale, per cui sarà possibile richiederle dalle rappresentanze diplomatiche un tempo di validità superiore o inferiore e sarà tenuta in considerazione sulla base delle motivazioni addotte.

3. Secondo quanto enuncia l’articolo 68 della Convenzione di Vienna del 1963, l’istituzione di consoli onorari ha rilevanza facoltativa, nel senso che ogni Stato non è vincolato nell’adottare decisioni di nomina o ricevimento di funzionari consolari. Questa norma deve essere interpretata in modo da ritenere che, una volta constata la presenza dei consoli onorari, tutto ciò che attiene alla disciplina della nomina, funzioni, privilegi e cessazione dell’ufficio consolare si conformerà alle regole di diritto internazionale consuetudinario e particolare in vigore. La scelta, quindi, viene circoscritta alla decisione iniziale circa l’accettazione o meno dei consoli onorari, mentre non potrà che applicarsi la disciplina contenuta nel diritto internazionale [3].

Nella citata Convenzione del 1963, viene disciplinato l’ipotesi e del rifiuto dell’exequatur e della revoca di esso. Questo punto viene disciplinato dall’articolo 23 che determina, nel primo paragrafo, che lo Stato di residenza può, in ogni momento, informare lo Stato di invio che un funzionario è persona non grata o che qualsiasi altro membro del personale non è ben accetta. Lo Stato di invio richiamerà la persona di cui trattasi, oppure, secondo il caso, porrà fine alle sue funzioni in quell’ufficio consolare. Il paragrafo terzo del medesimo articolo sottolinea che una persona nominata membro di un ufficio consolare può essere dichiarata non accettabile prima di giungere nel territorio dello Stato di residenza o, se essa vi ritrova già, prima di assumere le funzioni presso l’ufficio consolare. Lo Stato di invio deve in tal caso revocare la nomina. Infine, il quarto paragrafo dell’articolo di cui si sta trattando, dispone che lo Stato di residenza non è tenuto a comunicare allo Stato di invio le ragioni della propria decisione, nel senso che non sussiste, conseguentemente, nessun vincolo od obbligo di motivazione nel provvedimento adottato. Considerare il funzionario consolare persona non grata rapprenda la sola alternativa, per lo Stato di residenza, all’ammissione alle funzioni o a lasciare il funzionario consolare nel pacifico svolgimento delle stesse qualora le abbia assunte.

Su questo punto, è d’uopo fare una riflessione sul fatto se il potere di revocare o di rifiutare l’exequatur, in ogni momento e senza dare alcuna spiegazione, non includa pure il potere di concedere l’exequatur stesso condizionandolo alla scadenza di un termine, con un esercizio anticipato del diritto di revoca sancito dalle norme di diritto internazionale generale.

La riflessione consiste nel fatto che va, prima di tutto, chiarito la ratio del diritto e dell’articolo 23, di cui si è trattato. La ratio di arguisce attraverso la lettura dei lavori preparatori della Commissione di diritto internazionale su questo articolo, secondo cui il diritto dello Stato ricevente di dichiarare il capo del posto ovvero un membro del corpo consolare persona non grata si limita al caso in cui la condotta di dette persone abbia dato ragioni gravi di lagnanza. Si tratta, conseguentemente, di una misura di carattere individuale che può essere presa solo in conseguenza di un tale condotta. Ciò rappresenta una specie di salvaguardia per lo Stato di invio contro possibili misure arbitrarie, che si rende necessaria dal momento che il ritiro arbitrario dell’exequatur del funzionario consolare o il fatto che in mancanza di gravi motivi un membro del corpo consolare venga dichiarata persona non grata potrebbe rappresentare un pesante pregiudizio allo Stato di invio a causa di una interruzione ingiustificata ed improvvisa dell’adempimento delle funzioni consolari in materie in cui l’azione quotidiana, da parte del capo dell’ufficio consolare, si rende in modo assoluto necessario, come, ad esempio, le materie come quello del commercio, della navigazione, il rilascio dei visti e via discorrendo. Una simile interruzione potrebbe pure cagionare grave disagio allo Stato ricevente [4].

È chiaro che il ritiro o la revoca dell’exequatur evidenziano una misura importante di una certa gravità e serietà, che fanno parte della patologia anziché della conduzione fisiologica delle relazioni consolari. Va aggiunto anche che si tratta di una misura individuale, connessa nei presupposti alla condotta, e, pertanto, al giudizio non positivo dell’autorità dello Stato di residenza su tale condotta, del singolo che indossa la veste di funzionario consolare.

Questo limite nella opportunità di adozione di un provvedimento negativo siffatto regge e deve essere tollerata sebbene concepita come garanzia dello Stato di invio avverso misure arbitrarie di ritiro o di revoca dell’exequatur.

Essendo misura eccezionale e specifica nei suoi presupposti, non può essere configurabile una netta possibilità di interruzione estensiva. È d’uopo aggiungere che le necessità della funzione consolare impongono di ridurre a casi meramente eccezionali le ipotesi di ostacoli alla continuità nello svolgimento della mansione stessa.

Da questo si nota che nel potere dello Stato di residenza di rifiutare e di revocare ad nutum l’exequatur, potere sancito ed enunciato dall’articolo 23 [5] della Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari del 1963, non pare ricompresso il potere di revoca anticipata dell’exequatur stesso, in quanto i presupposti di legittimità e la ratio sottostante ai due generi di provvedimenti differiscono in modo non conciliabile.

Un altro punto che merita attenzione sulla illegittimità di un exequatur rilasciato a termine può riscontrarsi nell’articolo 25 della Convenzione del 1963, secondo cui le funzioni di un membro della sede consolare hanno termine mercé notifica da parte dello Stato di invio allo Stato di residenza del fatto che le sue funzioni sono concluse, ovvero mediante il ritiro dell’exequatur, oppure mediante la notifica dello Stato di residenza allo Stato di invio che esso ha terminato di ponderare la persona in questione come membro del personale consolare.

Da qui si deduce che tra le cause di cessazione delle funzioni non viene evidenziato la scadenza del termine determinato dall’exequatur. Potrebbe oppugnarsi che l’enumerazione sancito nell’articolo 25 è solamente indicativo e non ovviamente soddisfacente.

La Commissione di diritto internazionale, sull’articolo 25, pone in risalto la ragione che l’elenco non possa essere soddisfacente e contiene soltanto le cause più comuni. Tanto è vero che le funzioni possono anche cessare in virtù di altri accadimenti come, a titolo di esempio, il decesso del membro della sede consolare, la chiusura dell’ufficio consolare oppure la rottura delle relazioni consolari, l’estinzione dello Stato di invio, l’incorporazione della circoscrizione consolare in un altro Stato. È ovvio che gli eventi che cagionano la cessazioni delle funzioni consolari vengono in alcuni casi determinati dalle convenzioni consolari.

I principi generali inerente la libertà della funzione consolare impediscono di condizionare ad un termine la scadenza la concessione dell’exequatur. Tale misura, infatti, riveste il carattere di una specie di controllo preventivo avverso l’eventuale abuso delle prerogative consolari, controllo che non viene determinato dalle norme di diritto internazionale. Lo Stato di residenza, in questa maniera, si attribuisce ingiustamente un potere di rinnovo periodico dell’assenso al soggetto del funzionario consolare che può pesare come un macinio sul capo di colui che rappresenta lo Stato di invio, ostacolandolo di concretizzare le sue funzioni attraverso la necessaria tranquillità, libertà, autonomia. La scadenza del termine, in aggiunta, subirebbe, tutte le volte, un continuo interrompere in modo fastidioso una funzione che, per intrinseca natura, necessita continuità dell’azione.

Può considerarsi, quest’ultimo punto, una vera e propria ingerenza indebita negli affari interno dello Stato di invio da parte dello Stato di residenza. Allo Stato di invio spetta emettere la decisione inerente la durata delle funzioni, eccetto il caso dell’esercizio da parte dello Stato di residenza del suo potere di revoca, potere che il diritto internazionale condiziona nei presupposti al giudizio negativo sulla condotta del console.

Un exequatur a termine, a mio parere, può giustificarsi nel caso in cui sia stato apposto dallo Stato di residenza, attenendosi alle decisioni dello Stato di invio, cioè a dire che è l’atto di nomina a contenere un termine di scadenza delle funzioni consolari. Nel caso in cui tale atto non dica nulla in proposito, allora l’exequatur non può che essere rilasciato a tempo illimitato [6].

§

[1] Riconoscimento e autorizzazione a svolgere le proprie funzioni concessi da uno Stato a un console straniero. Biscottini, Manuale di Diritto Consolare, Padova, 1969, p. 64 ss.; Biscottini, voce Console, in Enc. Diritto, IX, Milano, 1961, p. 357 ss.; Contuzzi, Trattato teorico-pratico di Diritto consolare e diplomatico, Torino, 1910; Zampagliene, Manuale di Diritto consolare, Roma, 1958; Maresca, Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari, Padova, 1984; Rosseau, Droit International Pubblic, IV, 1980, p. 228 ss.; Sinagra, voce Agenti Consolari e Consolato, Roma, 1988, pp. 1 – 8.

[2] Documenti diplomatici che tendono a dichiarare, in modo solenne, la volontà di uno Stato ai fini delle sue relazioni internazionali. In senso stretto, queste tendono a dichiarare la volontà di nomina di un console e ad effettuarne la legittimazione rispetto allo Stato ricevente. A. Maresca, Dizionario Giuridico Diplomatico, Milano, 1991, p. 314ss.

[3] M. Fragola, Nozioni di Diritto Diplomatico e Consolare, Napoli, 2004, p. 90 ss.

[4] Yearbook of the International Law Commission, 1961, II, p. 106.

[5] Art. 23

1) Lo Stato di residenza può in ogni momento informare lo Stato d’invio che un funzionare consolare è persona non grata o che qualsiasi altro membro del personale consolare non è accettabile. Lo Stato di invio richiamerà la persona della quale si tratta oppure metterà fine alle sue funzioni nel posto consolare, secondo il caso;

2) Se lo Stato di invio nega di eseguire o non eseguire in un termine ragionevole gli obblighi che gli spettano secondo il paragrafo 1 del presente articolo, lo Stato di residenza può, secondo il caso, ritirare l’exequatur alla persona della quale si tratta o cessare di considerarla un membro del personale consolare;

3) Una persona nominata membro di un posto consolare può essere dichiarata non accettabile prima che arrivi sul territorio dello Stato di residenza o, se già vi si trovi, prima dell’entrata in funzione nel posto consolare. In tale caso, lo Stato di invio deve revocare la nomina;

4) Nei casi di cui ai paragrafi 1 e 3 del presente articolo, lo Stato di residenza non è tenuto e comunicare allo Stato di invio le ragioni della sua risoluzione.

[6] De Sena, Diritto Internazionale e Immunità Funzionale degli Organi Statali, Milano, 1996, p. 219 ss.