Nella Carta delle Nazioni Unite è stato inserito, per la prima volta, un’inibizione ovvero un divieto generale dell’uso della forza con due eccezioni. La prima, inerente la legittima difesa e, la seconda, concernente l’impiego della forza autorizzata dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.
A differenza del Convenant della Società delle Nazioni del 1919 e del Patto Briand-Kellog, firmato a Parigi nel 1929, veniva considerato necessario inserire nella Carta un esplicito provvedimento, quello di riservare il diritto di legittima difesa, ma, punto fonda-mentale, sotto alcune condizioni.
Sommario:
Introduzione;
1. Dibattito anteriore alla Conferenza di San Francisco;
2. Il divieto della minaccia o dell’uso della forza alla Conferenza di San Francisco;
3. Legittima difesa nel contesto di armonizzazione esistente in ambito regionale disposti dalla Carta delle Nazioni Unite;
4. Un emendamento separato circa la legittima difesa;
5. Autodifesa collettiva;
6. L’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite e lo jus cogens;
7. L’attacco armato;
8. La legittima difesa della comunità internazionale;
9. La legittima difesa come diritto temporaneo o ad interim;
10. L’aggressione;
11. Altri tipi di intervento.
Nella Carta delle Nazioni Unite è stato inserito, per la prima volta, un’inibizione ovvero un divieto generale dell’uso della forza con due eccezioni. La prima, inerente la legittima difesa e, la seconda, concernente l’impiego della forza autorizzata dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.
A differenza del Convenant della Società delle Nazioni del 1919 e del Patto Briand-Kellog, firmato a Parigi nel 1929, veniva considerato necessario inserire nella Carta un esplicito provvedimento, quello di riservare il diritto di legittima difesa, ma, punto fonda-mentale, sotto alcune condizioni.
1. – Mentre si preparava la conferenza di Dumbarton Oaks, la Cina, l’URSS, la Gran Bretagna e gli Stati Uniti abbozzavano un insieme di proposte, che contenevano il divieto dell’uso della forza, come principio generale dell’Organizzazione, ad eccezione di una azione preventiva e di forza intrapresa dalla stessa Organizzazione. L’autodifesa o legittima difesa non veniva menzionata nelle proposte pre-Dumbarton Oaks.
Il linguaggio, concordato durante la discussione a Dumbarton Oaks, fu molto simile a quello che, più in là, divenne l’articolo 2 paragrafo 4 della Carta delle Nazioni Unite, che bandisce o vieta l’uso della forza come principio generale. Dai divieti di ricorso alla guerra, sotto il Covenant della Società delle Nazioni e il Patto di Parigi, non venne, mercé il consenso generale, preso in considerazione per precludere il diritto di autodifesa; non sarebbe sorprendente se le proposte presentate a Dumbarton Oaks in modo eguale non contenessero una chiara riserva del diritto di legittima difesa. Il divieto della minaccia e dell’uso della forza, in qualunque altra maniera, non compatibile con i fini delle Nazioni Unite, non era considerato per impedire l’esercizio di questo diritto e si pensò di intrinsecarlo nelle proposte.
Questa condizione venne confermata nel momento in cui il problema della legittima difesa, presentata dalla delegazione cinese, nel contesto dei poteri del futuro Consiglio di Sicurezza. La rappresentanza cinese cercò delle garanzie affinché il diritto di legittima difesa o autotutela non veniva del tutto bandito e che l’impiego della forza nell’autodifesa non fosse considerato incompatibile con i fini delle Nazioni Unite. Sembrava appagato dalla spiegazione che l’uso della forza unilaterale, senza l’approvazione da parte del Consiglio di Sicurezza, sarebbe inibito (si pensi alla decisione di attaccare ed aggredire l’Iraq nel marzo del 2003, da parte degli Stati Uniti d’America in concerto con alcuni paesi che si schierarono, senza l’avvallo del Consiglio di Sicurezza), con l’eccezione dei casi di legittima difesa. La delegazione di Pechino, che doveva giudicare se uno Stato usava la forza conformemente con gli scopi e i principi dell’Organizzazione, chiese soprattutto se agiva in autodifesa. L’accordo si poggiava sulla fatto che il Consiglio di Sicurezza era l’organo in grado di determinare tale processo.
Quando la delegazione statunitense era in procinto di preparare la conferenza di San Francisco e stava approfondendo uno studio, paragrafo dopo paragrafo, sulle proposte di Dumbarton Oaks, il problema sorse nuovamente, sebbene una riserva specifica del diritto di legittima difesa sarebbe contenuta nel capitolo VIII, nel contesto degli articoli sul mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. Quando si accordò che la legittima difesa era da considerare un diritto naturale, non vi fu alcuna disputa su questo principio. La questione si basava sulla ragione se una definizione trovata non facesse fallire la propria fine desiderata, rendendo possibile una definizione ristretta del principio di legittima difesa. Dalla conclusione del dibattito sembrava che il diritto di autodifesa o legittima difesa era naturale sino a quando non veniva sottratta dalle disposizioni della Carta. Il problema fu lasciato aperto dalla delegazione cinese, la quale, probabilmente, l’avrebbe fatta presente durante la conferenza.
2. – Durante la Conferenza di San Francisco, l’opinione del Comitato I/1, che discusse il provvedimento, contenente il divieto della minaccia e/o l’uso della forza, si fondava sulla questione che l’impiego delle armi per legittima difesa resta ammessa ed inalterata. Alcuni Stati credevano che fosse utile introdurre nella Carta delle Nazioni Unite un articolo che giustificasse la legittima difesa in risposta ad un attacco armato da parte di un altro Stato. Altri proposero che i membri dell’Organizzazione potevano intraprendere un obbligo collettivo al fine di fronteggiare ogni atto di aggressione contro ciascun Membro. Gli emendamenti presentati alla Conferenza di San Francisco sull’articolo che, successivamente, divenne l’articolo 2 par. 4 della Carta, non contenevano alcun riferimento alla legittima difesa. L’unica eccezione fu un emendamento proposto dalla delegazione del Panama, che asserì che, soggetto al riferimento immediato e all’appro-vazione dall’agenzia competente dell’Organizzazione, uno Stato può opporre, mercé l’impiego dell’azione coercitiva armata, un uso non autorizzato della forza fatta contro di esso da un altro Stato.
Era, pertanto, chiaro che la tendenza generale era di limitare il permesso di usare la forza e di porre l’enfasi sul divieto piuttosto che sul permesso.
3. – Il tema della legittima difesa si presentò alla Conferenza di San Francisco in un contesto differente. L’origine dell’articolo 51 è reperibile nelle discussioni del Comitato III/4 che, nel trattare con il problema di armonizzare gli accordi regionali esistenti con la Carta delle Nazioni Unite proposto, fronteggiò la questione di preservare qualche libertà di azione nella legittima difesa.
La problematica, ab initio, era la libertà delle Organizzazioni regionali di tenere azioni di forza. Le proposte di Dumbarton Oaks avevano determinato che il Consiglio di Sicurezza utilizzerebbe, dove appropriato, gli accordi o agenzie regionali per azioni di forza, ma che nessuna azione di forza sarebbe presa da tali accordi o da agenzie senza l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza. Il voto, da cui il Consiglio di Sicurezza darebbe tale auto-rizzazione, stava per essere dedotta dalla dichiarazione delle quattro Potenze sponsor, sebbene tale autorizzazione richiederebbe l’unanimità dei Membri permanenti. Così, un Membro permanente, mercé l’esercizio del proprio diritto di veto, potrebbe impedire una Organizzazione regionale dall’adottare azioni di carattere coercitivo armato.
La delegazione statunitense espresse piena soddisfazione in merito a questo punto, ma cagionò un interesse particolare tra i Paesi latino-americano che aveva, recentemente, concluso un accordo regionale: l’Atto di Chapultepec.
Il loro interesse era che tale Atto poteva essere reperito per essere in contrasto con la Carta, sebbene l’azione in legittima difesa, secondo l’accordo regionale, potrebbe essere soggetto al veto del Consiglio di Sicurezza, o che l’azione sotto l’Atto poteva essere bloccato attraverso l’inattività del Consiglio di Sicurezza, paralizzato dall’esercizio di veto.
La discussione della richiesta per l’autonomia del sistema di sicurezza interamericana si fuse con la considerazione di due proposte: quello di esentare accordi di sicurezza contro l’aggressione di Stati nemici, dalla richiesta dell’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza. La prima fu una proposta presentata dalla delegazione francese di fare un’eccezione all’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza, in caso di applicazione di misure di natura urgente, ottenuti attraverso trattati di assistenza, concluso tra i membri dell’Organizzazione e di cui il Consiglio di Sicurezza sia stato informato.
La seconda proposta venne presentata dalla delegazione sovietica, la quale evidenziava una eccezione similare, nel caso di accordi regionali, contro il rinnovo di una politica di aggressione su parte degli Stati aggressori durante una guerra. A queste proposte franco-sovietiche, gli Stati Uniti non avevano espresso alcuna obiezione. Per le delegazioni dell’america latina, la proposta sovietica riduceva la posizione dell’Organizzazione inter-americana e premevano per una simile esenzione secondo l’Atto di Chapultepec. Questi asserirono che dare il veto alle Potenze europee ed asiatiche, in ambito interno dell’emisfero occidentale, rappresenterebbe una violazione della sacrosanta dottrina di Monroe.
Le obiezioni latino-americane alla proposta sovietica provocò all’interno della dele-gazione statunitense aspre discussioni. Il senatore Vandenberg, in qualità di rappre-sentante degli Stati Uniti, condivise la posizione della delegazione latino-americana. L’idea era quella di suggerire un linguaggio addizionale alla fine dell’emendamento, inizialmente presentato dalla delegazione francese, che aprirebbero per un’eccezione di lasciare misure violente, prese secondo il sistema interamericano, senza prima l’autoriz-zazione del Consiglio di Sicurezza. I sostenitori della proposta del senatore statunitense Vandenberg asserivano che una situazione di attacco non verrà tollerato, anche nel caso in cui il Consiglio di Sicurezza possa subire un impasse, a causa del veto di uno dei Membri Permanenti.
Coloro che non condividevano la proposta del senatore Vandenberg posero in evidenza che l’estensione dell’emendamento originale della delegazione francese, inteso a proteg-gere il patto franco-sovietico, cagionerebbe l’effetto pratico di eliminare ogni accordo di carattere regionale che coinvolga l’uso della forza, bandendo la giurisdizione del Consi-glio di Sicurezza.
Se il sistema interamericano venisse esentato dalla giurisdizione del Consiglio di Sicurezza, gli statunitensi non manterrebbero la propria posizione di usare il diritto di veto, nel momento in cui un accordo regionale europeo o del Pacifico occidentale venisse utilizzato l’impiego dell’azione coercitiva armata; in altri termini, l’Organizzazione rischierebbe una caduta se le eccezioni generali per gli accordi regionali fossero rese fattibili; pertanto, soltanto un’eccezione concernente gli Stati nemici veniva considerato accettabile.
Da un lato, se un’azione regionale, ad esempio, interamericana, fosse difensiva, non sarebbe necessariamente impedita dal Consiglio di Sicurezza, per la ragione che i diritti riservati degli Stati, individualmente e collettivamente, sarebbero ancora validi. In sostanza, non esisteva nulla nel testo di Dumbarton Oaks che inibiva la legittima difesa. Si giungeva a concludere che dal diritto di legittima difesa, incluso quella collettiva, era implicito che gli statunitensi erano in grado di agire in difesa di un Paese americano e il Consiglio di Sicurezza poteva riesaminare, in seguito, l’azione. Così, venne considerato essenziale permettere al Consiglio di Sicurezza di autorizzare l’azione di forza, altrimenti da allora non ci sarebbe che un sistema regionale.
Dall’altro, gli Stati riterrebbero essenziale il diritto della legittima difesa ed agirebbero in risposta ad un attacco, ma, in seguito, dovevano nell’immediato iniziare a presentare al Consiglio di Sicurezza un rapporto su quello che stava accadendo e la ragione per la quale stavano in atteggiamento difensivo.
L’idea che gli accordi di carattere regionale, prevedendo l’azione automatica, possa essere accettata come elemento costituente la sicurezza collettiva, a condizione che vengano concepiti per l’esclusivo fine difensivo ed ogni misura di emergenza, sarebbe d’uopo comunicare, in tempi brevi, al Consiglio di Sicurezza, insieme alla motivazione, sulla necessità dell’azione, che era stata già avanzata dalla delegazione turca.
Una discussione del problema iniziò fra le Potenze sponsor, le quali asserirono che:
* se le proposte di Dumbarton Oaks fossero sviluppate per permettere ovvero favorire l’azione di forza regionale su base collettiva, l’Organizzazione interna-zionale volgerebbe al termine;
* in caso di un attacco armato, e se il Consiglio di Sicurezza fallisse nell’azione, quest’ultima potrebbe essere presa in legittima difesa sia individualmente, che conforme agli accordi regionali;
* l’azione di prevenire l’aggressione, in mancanza di un intervento del Consiglio di Sicurezza, fu consistente con i fini dell’Organizzazione.
4. – Seguendo la discussione, i consiglieri della delegazione statunitense abbozzarono un emendamento inerente la legittima difesa, che venne consigliato come un nuovo paragrafo da essere inserito nella sezione B del Capitolo VIII della proposta Dumbarton Oaks – sull’azione contro l’aggressione –, piuttosto che nella sezione C –concernente accordi regionali. Ci si riferiva agli accordi regionali come esempio di legittima difesa contro un attacco armato, anziché come un’eccezione alla subordinazione generale della azione di forza regionale all’autorità del Consiglio di Sicurezza, tale da distinguere fra azione di forza regionale e azione di forza regionale in legittima difesa.
Qualificare gli accordi regionali come legittima difesa o autodifesa, pertanto, permette-rebbe, cosicché il loro meccanismo possa essere ordinato senza l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza. Questo interesse crebbe fra i Membri Permanenti. Era noto che il diritto di legittima difesa era riservato, ma la procedura implicava la buona fede non nell’attuare l’azione, tranne che nell’autodifesa. L’opinione prevalsa nella delegazione statunitense era nel fatto che era preferibile considerare un veto possibilmente statunitense su azioni in varie parti del mondo al di là dell’emisfero occidentale e c’era interesse con la generalizzazione del diritto regionale ad adottare l’azione di difesa senza l’avvallo del Consiglio di Sicurezza. Le delegazioni francese e britannica sembravano preferire un approccio attraverso cui, nel caso di un impasse del Consiglio di Sicurezza, i Membri avrebbero il diritto conservato di intraprendere azioni di carattere individuale.
Per andare incontro a questi interessi, gli Stati Uniti ebbero modo di riesaminare le enunciazioni delle proprie proposte, ponendo in evidenza che gli accordi regionali opererebbero, indipendentemente, solamente in legittima difesa nel caso di un impasse del Consiglio di Sicurezza ad agire. Il testo finale delle proposte statunitensi sottolineava il fatto che il Consiglio di Sicurezza non sarebbe in grado di prevenire l’aggressione, e l’aggressione potrebbe provenire da ogni Stato contro un altro Stato membro, che ha il diritto naturale di adottare le necessarie misure in legittima difesa. Il diritto di intra-prendere misure per difendersi contro un attacco armato non si applicherà alle intese o accordi come quelli incorporati nell’Atto di Chapultepec, secondo cui tutti i membri di un gruppo di Stati concordano di considerare un attacco contro uno di loro come un attacco erga omnes. L’adottare simili misure sarà, nell’immediato, posto a conoscenza del Consiglio di Sicurezza e, in ogni modo, non intaccherà l’autorità e la responsabilità del Consiglio stesso, secondo la Carta, di intraprendere in un momento simile tale azione, che può considerarsi necessaria per il mantenimento o il ripristino della pace e della sicurezza internazionali.
Questa proposta, dunque, non fu abbastanza esauriente secondo la delegazione britannica e la delegazione sovietica, che obiettarono sottolineando la ragione per la quale molte Organizzazioni regionali ad agirebbero in modo autonomo dalle Nazioni Unite.
Obiettando al riferimento specifico dell’ Atto di Chapultepec, i britannici, inoltre, posero in rilievo che questo getterebbe le richieste aggiuntive per l’introduzione di riferimenti alla Lega Araba, ecc. I britannici presentarono un testo rivisto, dal quale si trae il fatto che nulla in questa Carta renderebbe invalido il diritto di legittima difesa contro un attacco armato sia individuale sia collettiva, nel caso in cui il Consiglio di Sicurezza fallisca nell’adottare delle misure necessarie per mantenere o ripristinare la pace e la sicurezza. Misure adottate nell’esercizio di questo diritto saranno immediatamente riportati al Consiglio di Sicurezza e non concerneranno, in ogni caso, l’autorità e la responsabilità del Consiglio stesso, secondo la Carta, di adottare, in ogni momento, tale azione come può giudicare necessariamente allo scopo di mantenere o ripristinare la pace e la sicurezza internazionali.
La delegazione sovietica propose un linguaggio alquanto diverso iniziando con la frase: niente in questa Carta indebolisce il diritto naturale di autodifesa e individualmente e collettivamente, affermando, inoltre, che se il Consiglio di Sicurezza non mantenesse la pace e la sicurezza, i Paesi avrebbero il diritto di adottare misure di legittima difesa fino a quando le misure necessarie vengano adottate dal Consiglio di Sicurezza. La delegazione statunitense espresse la medesima opinione cioè a dire che il diritto di legittima difesa ha il suo continuum sino al Consiglio di Sicurezza, che adotta adeguate misure, e rielabora-rono la proposta al fine di includerne tale dicitura.
Mentre questa proposta sembrava accettabile per i membri Permanenti, le delegazioni latino-americane manifestarono il timore che il Consiglio di Sicurezza poteva dichiarare il sistema interamericano incompatibile con la Carta. Con l’obiettivo di persuadere questi Paesi, gli statunitensi dovevano garantire la validità del sistema interamericano e di assicurare che tale sistema venisse integrato con l’organizzazione generale, e che l’ Atto di Chapultepec fosse reso effettivo attraverso un trattato. Gli Stati Uniti, inoltre, suggerirono di aggiungere riferimenti appropriati per ricorrere alle agenzie o ad accordi regionali; fra i metodi i Membri userebbero la soluzione delle controversie al fine di rafforzare il ruolo delle agenzie e degli accordi regionali nella soluzione pacifica delle controversie. La dichiarazione enunciava che il nuovo provvedimento riconosceva il diritto naturale di legittima difesa, ma lasciava non effettuato l’autorità ultima del Consiglio di Sicurezza, in quanto organo supremo nell’azione di forza mondiale.
Le delegazioni latinoamericane, in seguito, diedero, senza alcuna formalità, il loro consenso, e la proposta venne sottoposta all’esame ed approvata dai cinque Membri Permanenti. Fu formalmente presentata in questa forma finale: nessuna disposizione del presente Statuto pregiudica il diritto naturale di autotutela individuale o collettiva nel caso che abbia luogo un attacco armato contro un membro delle Nazioni Unite, fintanto-ché il Consiglio di Sicurezza non abbia preso le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionali. Le misure adottate dai membri nell’esercizio di questo diritto di legittima difesa o autotutela vengano immediatamente portate a conoscenza del Consiglio di Sicurezza e non pregiudicano in alcun modo il potere ed il compito, spettanti, secondo il presente Statuto, al Consiglio di Sicurezza, di intraprendere in qualsiasi mo-mento quell’azione che esso ritenga necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionali.
Il cambiamento della frase da: nel caso in cui il Consiglio di Sicurezza non riesca a prendere le misure necessarie per mantenere o ripristinare la pace e la sicurezza internazionali; a: fintantoché il Consiglio di Sicurezza non abbia preso le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionali fu quello di mettere in risalto che il diritto naturale di autodifesa resterebbe impregiudicato se il Consiglio non mantenesse la pace o la sicurezza e sopravvenisse un attacco armato contro uno Stato membro.
Questa regola, con qualche piccolo cambiamento, divenne l’articolo 51 della Carta. Nel porre in rilievo il fatto che le misure prese furono l’esercizio di un diritto riservato dei Membri e non tramite il potere dell’esenzione speciale dall’autorità del Consiglio di Sicurezza sugli accordi regionali; venne, inoltre, accordato che la nuova regola sarebbe inclusa nel capitolo sulle minacce e sulle violazioni di pace e gli atti di aggressione, anziché nel capitolo concernente gli accordi regionali.
5. – Molte delegazioni considerarono il diritto di autodifesa collettiva di essere stretta-mente connesso con gli accordi regionali. La delegazione colombiana, sul nuovo paragrafo, che stava per divenire l’articolo 51 della Carta, sostenne che i Paesi latino-americani intesero che l’origine del termine autodifesa collettiva viene identificato con la necessità di preservare i sistemi regionali come quello interamericano. La Carta legitti-mizza il diritto di autodifesa collettiva che va attuato, secondo i patti regionali, a condi-zione che non vadano al di là degli scopi e principi dell’Organizzazione. Se un gruppo di Stati con vincoli regionali dichiarano la loro solidarietà per la loro mutuale difesa, come nel caso degli Stati americani, intraprenderanno tale difesa in modo congiunto se e quando uno di essi subisca un attacco. E il diritto di autodifesa non è limitato allo Stato che è la parte lesa diretta dell’aggressione, ma si estende a quei Paesi che hanno determinato la solidarietà attraverso gli accordi regionali, con il Paese direttamente oggetto di un attacco.
Si faceva notare che, comunque, l’articolo 51 non era ristretta al sistema interamericano e copriva tutti gli accordi regionali, che provvedeva per l’assistenza reciproca contro un attacco. Mentre i delegati latinoamericani asserivano che la norma si applicava al sistema interamericano, la delegazione egiziana reclamava un’applicazione parallela alla Lega Araba. La delegazione francese affermava che la formula andava estesa in generale ai casi di mutua assistenza contro l’aggressione. Il punto di vista degli statunitensi, espresso durante la conferenza, si poggiava, invece, sulla ragione che l’articolo 51 non era legata agli accordi regionali. La delegazione statunitense si soffermava sul fatto che il diritto di legittima difesa viene concesso a ciascun Stato o a gruppi di Stati per respingere un attacco armato in attesa di un’adeguata azione dal corpo d’origine.
Questa conclusione venne confermata dal dibattito sullo Statuto dell’Organizzazione delle Nazioni Unite al Senato statunitense. Durante le audizioni del Comitato senatoriale circa le relazioni estere si evidenziava che la dottrina di Monroe venne del tutto salvaguardata come una dottrina di autodifesa e che la autodifesa collettiva si attiene ad ogni gruppo d’azione che può essere preso per gli obiettivi di legittima difesa. Durante la discussione all’interno del Senato, nel progetto si era pure posto in evidenza che lo scopo originale dell’articolo 51 era di integrare il sistema interamericano nel sistema delle Nazioni Unite, ma che l’articolo 51 non si limitava solamente alla dottrina di Monroe e all’emisfero occidentale della legittima difesa collettiva può prendere posto in ogni parte del mondo. La miglior prova di ciò era il fatto che il riferimento alla legittima difesa non viene previsto negli accordi regionali. La conclusione del Senato statunitense si basava sul fatto che l’articolo 51 aveva trovato giusto il bilancio tra la responsabilità del Consiglio di Sicurezza e il ruolo degli accordi regionali, di preservare, allo stesso tempo, il diritto di autodifesa. Questo punto venne visionato dai britannici. Venne considerato che la sicu-rezza britannica potrebbe meglio essere assicurata attraverso lo sviluppo dei sistemi regionali dell’autodifesa collettiva, in base all’articolo 51.
Alla Conferenza di San Francisco, infine, il dibattito sul rapporto tra la sicurezza regionale e internazionale si sviluppava in una discussione sul diritto di autodifesa. Come risultato, questo diritto, che venne considerato implicito e riservato, fu esplicitamente riconosciuto e la sua regola nel mantenimento della pace e della sicurezza internazionali venne enfatizzato. Il problema regionale non fu la sola ratio per il riconoscimento esplicito del diritto di autodifesa. L’articolo 51 venne, inoltre, designato a celare l’inter-vallo fra l’inizio di un attacco armato e l’azione seguente del Consiglio di Sicurezza, in cui gli Stati dovrebbero difendersi, possibilmente assistiti da altri Stati. L’articolo, in aggiunta, era un’assicurazione contro l’insuccesso del sistema di sicurezza della Carta. Se la macchina delle Nazioni Unite non funzionasse per mantenere la pace e la sicurezza internazionali, la potenza nazionale potrebbe essere mobilizzata dagli Stati su base regionale.
6. – Dalla questione della legittima difesa spuntò alla Conferenza di San Francisco nel contesto del problema di armonizzare gli accordi regionali esistenti con la Carta delle Nazioni Unite, quando il problema è stato chiesto se, a parte il diritto di autodifesa sancito nell’articolo 51, vi era qualche altro diritto naturale di legittima difesa, non ostacolato dall’articolo 2 paragrafo 4, che non era previsto dalla Carta. La risposta è nettamente negativa.
Il testo dell’articolo 51 si riferisce al diritto naturale (inherent right) che resta saldo nella Carta delle Nazioni Unite. Così, l’articolo 51 riconosce il diritto di autodifesa (o legittima difesa) determinato, a prescindere dalla Carta, del diritto naturale. Questo punto trova supporto nella dichiarazione del Rapporteur della Commissione I/1 alla conferenza di San Francisco, secondo cui l’impiego delle armi in legittima difesa resta ammessa e salda. Il diritto di legittima difesa, quindi, non ha altro concetto che l’unico enunciato dall’articolo 51 e il diritto di autodifesa come esistente, ovvero è il diritto conferito agli Stati Membri delle Nazioni Unite.
Ma in questo caso, sebbene il diritto di autodifesa non esisteva, a prescindere dal diritto positivo, potrebbe essere alterato da questi. Quindi, la questione sorge se l’articolo 51 riconosce l’esistenza del diritto consuetudinario di legittima difesa senza, in alcun modo, alterare o intaccare il suo fine e il suo contenuto. Se il proposito della Carta fosse stato quello di lasciare l’obiettivo del diritto di autodifesa intatto, avrebbe adottato l’approccio del Convenant e del Patto di Parigi non formulante una riserva di autodifesa. L’approccio adottato dalla Carta di formulare un’esplicita riserva dell’autodifesa indica che questo diritto continua ad esistere, eccetto per quanto gli obblighi inconsistenti con esso siano stati assunti dagli Stati secondo la Carta. L’esempio ovvio è che, secondo l’articolo 51, il diritto di autodifesa può essere esercitato soltanto sino a quando il Consiglio di Sicurezza abbia adottato le misure stabilite dall’articolo 51. Così, l’unico proposito dell’articolo 51 è quello di rimuovere i possibili dubbi, come l’impatto dei poteri del Consiglio di Sicurezza sul diritto degli Stati individualmente o collettivamente di ricorre-re all’impiego della forza per fini di carattere difensivo.
L’impatto dei poteri del Consiglio di Sicurezza sulla questione attinente l’autodifesa o legittima difesa potrebbe essere considerato contrastante al divieto generale dell’uso della forza sancito nell’articolo 2 paragrafo 4 e l’assunzione generale fatta a San Francisco, che le Nazioni Unite stavano per avere un monopolio dell’impiego della forza armata. La norma inerente la legittima difesa uscì da un testo che, originariamente, aveva riguardato l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza come necessaria in tutti i casi e l’articolo 51 può essere considerato come una forma di una riserva di un diritto cogente, esistente nello stesso caso come l’articolo 2 paragrafo 7 nell’affare della domestic jurisdiction, da cui, oggetto della Carta, fu di rendere unilaterale l’impiego della forza anche in legittima difesa, soggetto al controllo dell’Organizzazione. L’articolo 51, d’altra parte, allargava il diritto di autodifesa esplicitamente attraverso l’autorizzazione di autodifesa collettiva o individuale.
Se l’articolo 51, quindi, si estendeva al diritto di legittima difesa nel rispetto, da un lato, e limitato, nell’altro, o il diritto consuetudinario si era evoluto, e l’articolo 51 si rifletteva come esisteva già nel 1945, il diritto dell’autodifesa si era sviluppato, secondo la Carta in tre aree:
* si era esteso per includere l’autodifesa collettiva come quella individuale;
* evitare ogni abuso di questo diritto come una scusante per l’uso illegale della forza, veniva limitato ai casi in cui un attacco armato si concretizzi contro uno Stato membro delle Nazioni Unite;
* era considerato come un diritto temporaneo da essere utilizzato soltanto come necessità derivata sino a quando il Consiglio di Sicurezza abbia intrapreso le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionali.
7. – La frase attacco armato venne scritta sia nel Convenant della Società delle Nazioni, sia nel Patto di Parigi. Esso era un’aggressione che era stato considerato l’opposto della legittima difesa e che il Protocollo di Ginevra e la bozza del trattato di mutua assistenza avevano cercato di definire. I fautori della Carta, comunque, decisero, deliberatamente, di non dare una definizione di aggressione e di lasciarlo decidere al Consiglio di Sicurezza, in ogni caso, se una particolare azione costituisce una minaccia alla pace, una violazione della pace o un atto di aggressione.
Diviene chiaro che una definizione preliminare di aggressione andò dietro le possibilità di questa conferenza e lo scopo della Carta. Il progresso della tecnica della guerra moderna rende molto arduo definire tutti i casi di aggressione. La lista di tali casi essendo necessariamente incompleta, il Consiglio di Sicurezza avrebbe una tendenza a considerare meno importante gli atti non menzionati, riguardo a ciò; queste ammissioni indurrebbero l’aggressore a distorcere la definizione o poteva tardare l’azione del Consiglio. In altri casi elencati, in aggiunta, l’azione automatica del Consiglio di Sicu-rezza poteva portare su un’applicazione prematura di misure coercitive.
La Commissione, quindi, decideva di lasciare al Consiglio l’intera decisione quanto a ciò che rappresenta una minaccia alla pace, una violazione della pace, o un atto di aggres-sione.
Il Consiglio di Sicurezza, secondo l’articolo 39, non deve determinare l’esistenza di una aggressione: una determinazione dell’esistenza di una minaccia alla pace o una violazio-ne della pace è sufficiente.
Non esisteva alcuna definizione della frase aggressione armata nei documenti della Conferenza di San Francisco, probabilmente per la ragione che la frase era considerata abbastanza chiara e auto-evidente. Divenne subito evidente , in ogni modo, che era arduo anche definire l’attacco armato. Alcuni ritenevano che, per innescare il diritto di autodifesa, secondo l’articolo 51, un simile attacco sarebbe di natura seria che minacci l’inviolabilità dello Stato attaccato. Secondo altri, un attacco armato potrebbe essere un solo colpo di fucile, sparato da un soldato armato al di là del confine. L’uso della frase attacco armato, inoltre, sollevò la questione se l’articolo 51 precludeva l’esercizio di legittima difesa contro l’uso illecito della forza che non costituiva un attacco armato, e il problema se l’articolo 51 precludeva l’esercizio di autodifesa contro una minaccia all’uso della forza.
È difficile trovare delle risposte nette a quelle domande nella stesura dell’articolo 51. La delegazione statunitense, durante la Conferenza di San Francisco, dibatté su ciò che poteva essere considerato un attacco. Il problema venne sollevato se la nozione non era troppo vaga. Si notò che il diritto della legittima difesa o autodifesa è un diritto naturale e non ristretto quando si è dinanzi ad un attacco diretto e che il concetto sia più ampio.
La questione venne messa in rilievo sulla differenza fra un attacco e un attacco armato, ma alcuna conclusione definitiva venne ricercata e nessuna raccomandazione specifica fu fatta. Venne evidenziato, invece, che poteva meglio discutersi di attacco armato e, even-tualmente, il riferimento poteva essere fatto solamente all’attacco armato.
A un solo punto, furono considerati due approcci differenti verso l’autodifesa individuale e collettiva. Fu enfatizzato che il diritto di azione collettiva e di gruppo soltanto entra in operazione nel caso di un attacco armato, ma l’autodifesa individuale non sarebbe così ristretto.
Questo punto, dunque, non venne tenuto in considerazione. Quando ancora dei dubbi venivano espressi sul fatto che il diritto di autodifesa è ampiamente qualificato, dal limitarlo al momento di un attacco armato, venne risposto che questo fu intenzionale e sonora dagli statunitensi che non vollero esercitato il diritto di legittima difesa prima che un attacco armato sia sopravvenuto.
L’assenza di una definizione di attacco armato sta ad indicare che ciò che costituisce un attacco armato sarebbe determinato dagli Stati coinvolti nel processo di autodifesa sino al momento in cui il Consiglio di Sicurezza adotti le misure necessarie per ripristinare la pace. A quel punto, la competenza di interpretare la frase attacco armato e di accertarsi se un attacco armato esiste in un caso concreto si trasferisce al Consiglio di Sicurezza.
La seconda questione concerne la ragione se una minaccia imminente sia sufficiente a creare un diritto immediato per far ricorso, in caso di legittima difesa, all’impiego della forza.
Il diritto arrogante di autodifesa individuale e collettiva può essere esercitato attenendosi alla Carta soltanto se un attacco armato avviene contro un Membro delle Nazioni Unite, la legittima difesa anticipatamente sarebbe considerata illecita, non di meno il grave pericolo ed imminente dell’aggressione. Secondo tale interpretazione, l’articolo 51 limita il diritto alla legittima difesa nel caso di un attacco armato attualmente compiuto da uno Stato contro un altro; in altri termini, la frase se un attacco armato avviene significhi-rebbe dopo un attacco armato che si è concretizzato. Ciò indicherebbe che l’obiettivo del diritto di legittima difesa, secondo l’articolo 51, era diverso al fine dello jus cogens di autodifesa.
Un’eccellente sommario di argomenti a favore di ciascuno dei due punti di vista è stato fatto dal giudice Schwebel, il quale pose in rilievo il fatto che coloro che leggono l’artico-lo 51 di precludere anticipatamente la legittima difesa, considerano che il significato ordinario del testo dell’articolo 51 indica molto e le discussioni in seno alla Conferenza di San Francisco presupponevano il fatto che ogni premesso per l’uso unilaterale della forza sarebbe considerata eccezionale, e, di conseguenza, l’esposizione dell’eccezione, sancito nell’articolo 51, sarebbe a stento interpretato; inoltre, i provvedimenti particolari di questo articolo avevano come fine quello di limitare il diritto di legittima difesa, secondo lo jus cogens o diritto internazionale cogente; infine, se la Carta delle Nazioni Unite sta per essere effettivamente interpretata, il ricorso all’uso della forza deve essere del tutto posto ai margini, da una parte. Dall’altra, coloro che asseriscono che questo articolo non inibisce l’autodifesa o legittima difesa aprioristicamente, replicano sostenendo che esso veniva accettato dal diritto internazionale generale e che la rinuncia ovvero la limitazione di un diritto di uno Stato nel diritto internazionale – un diritto, d’altronde, descritto come naturale – non sta per essere presunto; e, infine, nel passato, i diritti spettanti agli Stati membri, secondo il diritto internazionale generale, continuano, eccetto per quanto concernono gli obblighi incompatibili con quei diritti che sono assunti secondo la Carta delle Nazioni Unite. Il fine dell’articolo 51 non era quello di limitare il diritto alla legittima difesa, ma di assicurare affinché le organizzazioni regionali potessero agire in autodifesa sempre sotto l’egida delle Nazioni Unite, a discapito del sistema di procedura del diritto di veto.
Il giudizio finale, ancora, su se vi è un attacco armato, secondo l’articolo 51, e, l’autodifesa pronta contro un attacco imminente sia lecito, se il pericolo di questo attacco rappresenti la gravità e la sua incombenza, viene emesso ugualmente dal Consiglio di Sicurezza. Lo Stato che avverte un pericolo dovrà dimostrare la pericolosità e l’imminenza di tale attacco al fine di giustificare l’azione coercitiva armata di carattere difensivo, prima che intervenga il Consiglio di Sicurezza. Così, le questioni di interpretazione dell’articolo 51, concernente la definizione di attacco armato e la legalità dell’azione preventiva in legitti-ma difesa, o che anticipa l’autodifesa, vengono risolte dalla prassi delle Nazioni Unite.
8. – La frase autodifesa collettiva o legittima difesa collettiva non viene delineata dalla Carta delle Nazioni Unite. Fu posta in evidenza, durante una discussione del problema, da parte della delegazione statunitense, che se più di uno Stato o un gruppo di Stati agisce, ciò va interpretato come collettivamente. La delegazione della Colombia, nel dibattito di San Francisco, espresse la propria opinione circa l’ autodifesa collettiva, secondo cui, nel caso di Stati americani, un’aggressione contro uno di essi costituisce un atto aggressivo contro tutti gli Stati americani, e ciascuno di essi può esercitare il proprio diritto di legitti-ma difesa, soccorrendo lo Stato vittima di un attacco, per respingere tale aggressione. Questo è il significato del diritto di autodifesa collettiva.
Il punto centrale concerne, nel proprio ambito d’azione, il fatto che la Carta determina che agli Stati o a gruppi di Stati si lascerebbe la possibilità di intraprendere l’azione senza l’avallo o l’autorizzazione aprioristico del Consiglio di Sicurezza. Un aspetto di questa questione è se l’esercizio del diritto di legittima difesa collettiva richiede: l’esistenza di un accordo regionale; l’esistenza di un trattato bilaterale di mutua assistenza; o è autorizzato anche in assenza di ogni accordo preliminare o di un trattato vincolante. Le risposte vanno trovate nei lavori preparatori. È chiaro che fu per fini di adeguati accordi regionali, e, in particolare, il sistema interamericano, all’interno dell’Organizzazione internazionale, che l’articolo 51 fu inserito nello Statuto, durante la Conferenza di San Francisco.
In ogni modo, i dibattiti, che si svolgevano alla Conferenza di San Francisco, indicavano che il termine autodifesa collettiva venne utilizzato per coprire non soltanto l’azione mediante accordi regionali dei membri nel senso proprio di quel termine, ma anche dalle parti a trattati bilaterali che gestiscono la loro sicurezza congiunta, come pure l’assistenza di uno Stato nei riguardi di un altro Stato, senza alcun trattato vincolante. L’articolo 51 venne deliberatamente cancellato e riscritto, durante la Conferenza di San Francisco, dal capitolo VIII al capitolo VII, con il risultato che il diritto all’ autodifesa collettiva era divenuto del tutto autonomo dalla presenza di un accordo regionale. In tal modo, il diritto all’ autodifesa collettiva non dipende dal grado di organizzazione o dal rapporto del trattato degli Stati, e la parola collettiva non va intesa al fine di celare solamente i sistemi contrattuali di autodifesa. Ciascun Membro delle Nazioni Unite è, pertanto, autorizzato dalla Carta di assistere, con le proprie forze armate, uno Stato sotto attacco, se o non c’è stato ogni accordo preliminare all’attacco. L’articolo 51, ovviamente, stabilisce un diritto e non un dovere di autodifesa o legittima difesa; il diritto potrebbe essere trasformato in un dovere negli accordi regionali o nei trattati inerente l’ autodifesa collettiva.
L’assenza di una richiesta sull’esistenza di un accordo preesistente solleva il problema del nesso fra lo Stato leso (che subisce un attacco) e lo Stato o gli Stati che lo assistono. L’argomento è stato trattato in tal modo, e cioè che quest’ultimo deve avere alcuni diritti essenziali o interessi particolari, e che per l’esercizio dell’ autodifesa collettiva, ciascuno Stato partecipante deve avere il diritto di autodifesa individuale. Il dibattito in seno alla Conferenza di San Francisco, in ogni caso, era costituito da un diverso approccio: che il diritto di uno Stato di ottenere assistenza da un altro Stato, che esercita il proprio diritto di legittima difesa, non si fonda su un interesse speciale considerevole, ma, piuttosto, su un interesse generale a favore della pace e della sicurezza.
Gli Stati, quindi, che assistono uno Stato vittima di un attacco armato, non devono necessariamente loro stessi essere le vittime di questo attacco, ed essere in grado di invo-care per loro stessi il diritto di legittima difesa individuale.
L’ autodifesa collettiva, naturalmente, deve essere, in ogni modo, sempre fondato sul diritto di un singolo Stato ad intraprendere l’azione per difendersi. Così, il fine del diritto di autodifesa collettiva viene determinato dall’obiettivo del diritto di autodifesa individuale. Se non sono vincolati da un accordo preliminare con lo Stato attaccato, gli Stati terzi hanno il diritto di usare la forza e dare assistenza quando una richiesta esplicita proviene dallo Stato vittima di un attacco.
La successiva questione concerne il fatto se il diritto di autodifesa collettiva può essere esercitata da e con rispetto ai non Membri delle Nazioni Unite. Pare esserci un accordo secondo cui l’articolo 51 si applica ai Membri e ai non Membri delle Nazioni Unite. Il riferimento espresso ai Membri, nell’articolo 51, non verrebbe interpretato ad autorizzare unicamente la difesa di un altro membro delle Nazioni Unite, ma non di un non membro, sebbene lo scopo dell’articolo è quello di riservare un diritto di autodifesa naturale a tutti gli Stati. Per di più, dal momento in cui, secondo l’articolo 2 paragrafo 6 – l’organizzazione deve fare in modo che Stati che non sono membri delle Nazioni Unite agiscono in conformità a questi principi, per quanto possa essere necessario per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale –, il divieto contro l’uso della forza viene imposto anche nei confronti di Stati che non sono membri, il diritto di autodifesa non gli si può negare. Ciò significa, dunque, che i non Membri devono agire in conformità alla seconda frase dell’articolo 51, secondo cui devono riferire al Consiglio di Sicurezza le misure che intendono adottare (o che hanno adottato) nell’esercizio di legitti-ma difesa. In termini di autodifesa collettiva, non vi sarebbe alcuna ragione di negare ai Membri il diritto di assistere i non Membri in loro difesa contro un attacco armato e di concludere i trattati di difesa con i non membri.
9. – Alla conferenza di San Francisco, l’idea dei redattori era quella di permettere gli Stati di utilizzare i propri mezzi di sicurezza e protezione, nel caso in cui il Consiglio di Sicurezza, e da qui le Nazioni Unite nel suo complesso, fallisca nel prevenire una minaccia alla pace, una violazione della pace o un atto di aggressione, o sino a quando le misure necessarie per quel fine siano risultate insufficienti. Per questa ragione, e sul piano del linguaggio esplicito dello stesso testo, il diritto di autotutela, secondo l’articolo 51, è stato assegnato come ad interim. L’esercizio del diritto di autotutela, individuale o collettiva, deve fermarsi nel momento in cui il Consiglio di Sicurezza intraprende le misure necessarie per ristabilire la pace.
Questa disposizione illustra essenzialmente la natura ad interim di un’azione in autotutela secondo un sistema centralizzato: il diritto di autotutela è inevitabile come una misura temporanea di protezione, ma cesserebbe quando la macchina dello stesso sistema centralizzato opera come un’effettiva protezione dei diritti degli Stati membri. In altre parole, il diritto di autotutela non opera al di là del sistema collettivo per il mantenimento della pace. L’articolo 51 riconosce la legittima difesa o autotutela come un’eccezione necessaria al principio fondamentale dell’articolo 2 paragrafo 4, e l’esercizio del diritto di autotutela è sottoposto al giudizio susseguente e al controllo della comunità internazio-nale. Il singolo Stato decide se o non usare la forza in legittima difesa, ma la titolarità della sua decisione è una faccenda che dà pieno titolo alle Nazioni Unite di intervenire. In aggiunta, solo il Consiglio di Sicurezza è competente nel decidere se intraprendere le necessarie misure per mantenere la pace e la sicurezza internazionale e, di conseguenza, se l’esercizio del diritto di autotutela deve avere un termine.
La natura temporanea del diritto di autodifesa, secondo l’articolo 51, non diminuisce il livello di protezione rispetto alla legittima difesa consuetudinaria. Il fatto che il ricorso alla forza non è soggetto all’autorità primaria del Consiglio di Sicurezza è significativo per la protezione dei Membri delle Nazioni Unite, includendo la protezione dal veto di un Membro permanente. Inoltre, si richiede una decisione affermativa del Consiglio di Sicurezza, che comprendono i voti incrociati dei Membri permanenti, per ordinare la cessazione della azione difensiva. Così, un’azione difensiva, secondo l’articolo 51, non può essere ostaco-lato dal diritto di veto. Ciò significa, ovviamente, che il veto potrebbe essere usato per proteggere uno Stato che illecitamente è ricorso alla forza in legittima difesa presunta, tanto da prevenire il Consiglio di Sicurezza dall’esprimere ogni pronun-cia concernente l’illegalità del ricorso alla forza.
10. – Il Covenant della Società delle Nazioni faceva riferimento alla guerra e alla aggressione esterna e non all’uso della forza o ad un attacco armato. Era l’aggressione che veniva considerata come l’atto innescante il diritto di legittima difesa. Gli sforzi sistematici di definire l’aggressione continuarono dopo l’istituzione della Società delle Nazioni, ma restarono un insuccesso.
Lo Statuto delle Nazioni Unite, in ogni modo, riportava il termine attacco armato e non la parola aggressione per descrivere gli atti contro cui l’uso della forza era lecito nell’esercizio del diritto di autotutela. I vani tentativi di definire l’aggressione, durante il periodo della Società delle Nazioni, avevano manifestato le difficoltà di formulare tale definizione. I tentativi di delineare l’aggressione proseguirono dopo l’adozione della Carta delle Nazioni Unite. Ventinove anni dopo la sua nascita, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite adottò una definizione di aggressione. È importante considerare se e per cosa in larga misura i dibattiti circa la definizione di aggressione concernevano il fine del diritto di autotutela e se la legittima difesa sarebbe, come nel 1974( Risoluzione 3314 sulla definizione di aggressione, approvata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite), considerato come applicabile contro tutti gli atti considerati come aggressione.
Le varie proposte presentate durante le discussioni, inerente la definizione di aggressione se per enumerativi, generale o definizioni combinate, presero sostanza in alcuni gruppi con rispetto verso la correlazione fra aggressione e attacco armato.
Un primo gruppo di proposte delineava l’aggressione in termini molto stretti a ciò che potrebbe essere descritto come un attacco armato, o sulla base degli atti che generalmente sarebbe considerato un attacco armato. Tale soluzione ha qualche svantaggio. Sostituirebbe il dibattito inerente la definizione di attacco armato con la discussione concernente la definizione di aggressione e non risolverebbe il problema di come trattare altre forti misure illecite, a cui diventa arduo qualificarle come attacco armato. Verrebbe, d’altra parte, paragonato all’aggressione ogni attacco armato come, ad esempio, un incidente di frontiera di piccola portata.
Un secondo gruppo di proposte evidenziava l’aggressione come ogni uso illegale della forza, ad esempio, qualunque utilizzo dell’azione coercitiva armata che non costituisce un’autotutela contro un attacco armato o un azione di forza delle Nazioni Unite. Secondo tale definizione, dall’uso o minaccia della forza è permesso solamente la legittima difesa o, se determinato da un organo competente delle Nazioni Unite, ogni altro uso della forza sarebbe considerato un atto di aggressione. Queste proposte, in ogni modo, ignoravano le opinioni, secondo cui non ogni illecito uso della forza necessariamente debba essere considerato un’aggressione.
Altre proposte erano molte specifiche. Queste definivano l’aggressione come, diretto o indiretto, l’impiego della forza e menzionato, in maniera esplicita, come atto di armare o di organizzare le bande armate di un terzo Stato ostile nei confronti dello Stato vittima, e fomentare la lotta civile nello Stato, oggetto dell’attacco, per interessi stranieri. Ancora un altro gruppo, infine, di proposte comprendevano degli atti, evidenziati come aggressione indiretta, che ingloba non solamente l’uso indiretto della forza armata, ma pure l’aggressione economica e l’aggressione ideologica.
Il fatto che l’aggressione celava varie forme di coercizione, includendo l’aggressione economica e ideologica, venne aspramente criticato nel contesto del diritto di autotutela, dall’inserimento di simili forme nella definizione di aggressione farebbe accrescere la possibilità di ricorrere all’impiego della forza dinanzi alla pressione di carattere economico ed ideologico con l’asserzione che tale uso della forza è considerata lecita autotutela contro un aggressione. In tal modo, alcuni importanti problemi relativi nel definire l’aggressione vennero posti in rilievo. Sarebbe logico pensare che lo Stato vittima dell’aggressione ideologica ed economica siano lasciati a difendersi, impiegando l’azione coercitiva armata. Ciò comporterebbe l’allargamento della legittimità dell’uso della forza ai sensi della Carta, per il resto dalla risposta armata all’aggressione economica o ideologica si qualificherebbe alternativamente come un’aggressione armata.
Era così evidente che un’espansione dell’obiettivo di aggressione, oltre l’uso della forza o ancora oltre a ciò che sarebbe considerato attacco armato, richiederebbe chiarificazione come rientrante nell’obiettivo di diritto a difendersi. La necessità di definire l’attacco armato, a prescindere dall’aggressione, fu sentito sino al 1956, nel momento in cui lo Stato olandese sottopose all’esame una definizione redatta di attacco armato alla luce dell’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite. Molti Stati, che partecipavano alla discussione, non paragonarono i concetti di aggressione e di attacco armato e il loro interessamento si spostò verso una definizione più ampia del termine aggressione, che potrebbe essere interpretato come un’espandere l’obiettivo del diritto di autotutela. Mentre si ammette che l’aggressione possa avere un fine più largo, un numero di Stati considerava l’attacco armato come la forma più grave di aggressione e trovarono appropriato considerarla la prima e l’unica. Alcune proposte, quantunque suggerivano un fine più ampio per il termine aggressione, precisavano che la legittima difesa o autotutela resterebbe circoscritta a determinati casi attinente l’attacco armato. Quando l’Unione Sovietica presentò una definizione abbozzata alla seconda Commissione speciale nel 1956, che attribuiva all’aggressione armata quella indiretta, economica ed ideologica, la rappresentanza sovietica asseriva che l’attacco armato era l’atto più pericoloso della violazione della pace e che il ricorso alla legittima difesa si limitava ai casi di attacco armato. Enfatizzava che la definizione di attacco armato era considerato la funzione principale della definizione di aggressione. La Siria, commentando la proposta sovietica, sosteneva che la bozza includerebbe una formula generale, definendo l’attacco armato come il termine che veniva utilizzato nell’articolo 51 della Carta.
La proposta presentata dalla delegazione della Bolivia, che comprendeva l’aggressione economica, conteneva anche una importante clausola, che consisteva nel fatto che l’auto-tutela poteva essere esercitata solamente contro l’aggressione, comprendendo l’uso della forza armata o direttamente o indirettamente, ma non contro l’aggressione di carattere economico.
La sesta Commissione considerava i casi di aggressione che non giustificano l’azione militare in autodifesa, e discuteva la qualificazione dell’attacco armato come una forma speciale di aggressione. La proposta della delegazione colombiana, messicana, ecua-doriana ed uruguaiana, presentata nel 1968, che limitava la definizione di aggressione all’aggressione diretta, determinava specificamente che l’esercizio del diritto di autodife-sa individuale e collettiva, riconosciuto dall’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite, è giustificata soltanto nel caso di un attacco armato.
Nella quarta Commissione speciale, la risoluzione del progetto, proposta da 13 Stati, che delineava l’aggressione come l’uso della forza armata di uno Stato contro un altro Stato, tranne quando un’autotutela o sotto l’autorità del Consiglio di Sicurezza, enunciava, in maniera specifica, che il diritto di autotutela poteva soltanto essere esercitato in caso di un attacco armato. In questo modo, anche gli Stati, che sostenevano la possibilità di non tenere ristretto il termine aggressione, rigettavano l’estensione sull’autodifesa: era chiaro che altre forme di coercizione non concedevano un diritto ad ogni singolo Stato alla medesima azione difensiva come un attacco armato autorizzato.
Come risultato, la definizione di aggressione venne limitata all’impiego della forza armata. Si confermava l’interpretazione dell’articolo 39 della Carta delle Nazioni Unite che l’uso della parole aggressione si riferiva soltanto all’uso della forza armata, o minac-cia ad usarla, nelle relazioni internazionali.
Se la minaccia dell’uso della forza venisse considerata un’aggressione, in ogni modo, sollevava altri problemi. Ancora, il problema fu discusso nel contesto del diritto di autotutela e dell’articolo 51. L’interesse predominante stava nel fatto che se l’aggressione fosse definita per inserire la minaccia dell’uso della forza, potrebbe essere interpretato per giustificare una guerra preventiva. D’altra parte, il principio del primo atto(colpevole), che fu centrale nella stesura della delegazione sovietica, sollevò alcune obiezioni, secondo cui tutto dipendeva dalle circostanze che può essere soventemente arduo decidere chi agiva prima, che lo Stato, il quale aveva iniziato il processo, non era necessariamente responsabile per tutti gli atti compiuti. Come risultato, la minaccia dell’uso della forza non era incluso nella definizione, ma il primo uso della forza armata venne riconosciuto solamente come prima facie di un atto di aggressione.
Nel testo finale della definizione di aggressione venne determinato come l’uso della forza di uno Stato contro la sovranità, l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di un altro Stato, o in ogni altra maniera incompatibile con lo Statuto delle Nazioni Unite. È così evidente che la definizione generale è circoscritto all’impiego della forza armata. La parola minaccia venne depennata nel formulare la definizione che voleva significare che l’aggressione solamente poteva esistere quando la reale forza armata veniva posta in atto. La definizione evidenziata pone in rilievo che la forma politica, economica, culturale o ideologica, di pressione o di interferenza, che non coinvolgono l’uso della forza armata, non sono descritte dal testo e, quindi, non costituiscono aggressione.
Nel preambolo, si poneva in evidenza il fatto che l’aggressione è la più grave e pericolosa forma dell’illegale uso della forza, tanto da respingere esplicitamente le opinioni secondo cui ogni uso della forza contraria alla Carta delle Nazioni Unite sarebbe considerata una vera e propria aggressione. Non è allora logico paragonare sia i casi elencati di aggressione con l’attacco armato, sia sostenere che i mezzi usuali di difesa contro atti che costi-tuiscano un’aggressione è l’esercizio del diritto di legittima difesa, secondo l’articolo 51?
L’unico problema stava nel fatto che una simile prassi può lasciare l’interpretazione profonda del diritto di autotutela. Esiste, dunque, un problema differente. Gli intenti che la legittima difesa e l’aggressione siano termini correlativi e che l’aggressione dia origine al diritto alla legittima difesa, non curandosi del fatto che l’attacco armato e l’autotutela, da un lato, e l’aggressione, dall’altro, sono utilizzati in contesti diversi nella Carta delle Nazioni Unite, e che non esiste una correlazione automatica fra l’aggressione e la legitti-ma difesa. Elaborare una definizione di aggressione è più importante in termini dell’articolo 39 della Carta che per gli obiettivi di chiarificare il fine del diritto di autotutela nell’articolo 51. Mentre l’obiettivo di delineare l’aggressione è di determinare le circostanze in cui gli organi competenti della sicurezza collettiva intraprendono l’azione al fine di mantenere la pace e la sicurezza internazionale, il fine dell’autotutela è di definire le situazioni in cui lo Stato, che agisce senza alcuna autorizzazione degli organi competenti, può usare la forza per proteggere quei diritti essenziali su cui dipende la propria sicurezza.
Il concetto di aggressione, inoltre, ha un’importanza diversa nel contesto della responsabilità quando, per esempio, uno Stato o un individuo in uno Stato è accusato davanti ad un tribunale per aver commesso il delitto criminale di aggressione, secondo il diritto internazionale.
Questo doppio senso di aggressione, come concetto giuridico, nel contesto dell’articolo 39 e nel contesto di responsabilità per la commissione di un’offesa criminale, non intacca necessariamente il fine del diritto di legittima difesa, secondo l’articolo 51, e spiega che l’aggressione non può essere equiparato all’attacco armato. Mentre la nozione di aggres-sione è complementare alla nozione di autodifesa, può essere a stento definito attraverso una definizione nell’ambito del diritto di legittima difesa o della frase attacco armato, secondo l’articolo 51. Ancora, dal momento che l’aggressione viene definita come l’impiego della forza illecita, gli atti elencati e qualificanti come aggressione include per definizione il più serio pericoloso uso della forza armata. È molto arduo dimostrare che quegli atti non rappresentano un attacco armato.
11. – Come è noto, durante il dibattito sulla definizione di aggressione, vennero presentati vari punti di vista sulla questione se l’uso indiretto della forza armata – organizzando e inviando gruppi armati e fomentando un conflitto civile – sarebbe considerato come un atto di aggressione. Alcune delle proposte, nel momento in cui riconoscevano che l’invio di gruppi armati e il perpetrare altri atti di carattere sovversivo e terroristico possono qualificarsi come aggressione, in modo specifico, escludevano l’impiego della forza nella legittima difesa o autotutela contro tali atti, asserendo che lo Stato vittima potrebbe adottare misure logiche e razionali, ma senza dover far ricorso al diritto di legittima difesa individuale e/o collettiva contro un altro Stato, secondo quanto enunciato nell’arti-colo 51 della Carta delle Nazioni Unite.
Il testo finale, contenente la definizione di aggressione, enumera sette casi particolari dell’uso della forza armata che costituiscono l’aggressione. I primi cinque casi trattano l’uso della forza armata quali:
* l’invasione o l’attacco di forze armate e l’occupazione militare o l’annessione mercé l’impiego della forza armata;
* il bombardamento attraverso le forze armate o l’impiego di armi contro il territorio di un altro Stato;
* il blocco dei porti o delle coste di un altro Stato;
* l’attacco mosso alle forze armate di uno Stato contro le forze armate terrestri, navali o aeree, o contro la marina e l’aviazione civile di un altro Stato;
* l’impiego da parte di un altro Stato delle forze armate di stanza di un altro con il consenso dello Stato ospitante in contrasto con condizioni determinate nell’accordo, nonché ogni prolungamento della presenza di tali forze sul territorio in questione, oltre il termine previsto dall’accordo.
Gli ultimi due punti descrivono esempi di aggressione indiretta. L’articolo 3 (F) qualifica come aggressione il fatto, per uno Stato, di permettere che il proprio territorio, posto a disposizione di un altro Stato, venga utilizzato da quest’ultimo per perpetrare un attacco di aggressione contro un terzo Stato. Il punto (G), dello stesso articolo, definisce l’invio da parte di uno Stato, o in suo nome, di bande o gruppi armati, di forze irregolari o di mercenari che compiono atti di forza armata contro un altro Stato di gravità equivalente a quella degli atti sopra elencati, o una partecipazione sostanziale a detti atti di forza.
Il testo non fa riferimento a soggetti fisici cioè agli individui che compiono azioni di carattere armato, ma di bande e gruppi. È ovvio che i redattori non pensavano in termini di atti di forza armata isolati ovvero di scala ridotta. Ciò viene, inoltre, enfatizzato dall’ultima, ma molto importante, frase che ordina che tali atti sono di gravità sufficiente tanto da paragonarli agli altri atti elencati nell’articolo 3. Dalle altre azioni di aggressione elencati, che descrivono i casi di uso diretto di forze armate da parte di uno Stato contro un altro Stato, normalmente verrebbe considerato come situazioni di attacco armato, si può concludere che l’invio di gruppi armati, se di sufficiente gravità, possono essere assimilati ad un vero e proprio attacco armato ed essere considerato tale, senza espandere l’ambito del diritto di legittima difesa (articolo 51). Quindi, se l’invio di gruppi armati da parte di uno Stato contro un altro Stato venisse qualificato come attacco armato, allora dipenderebbe su scala e sugli effetti di tale atto.
Se l’intervento armato equivale all’aggressione, allora l’attacco armato venne chiarito nella discussione e nel testo del 1965 sulla Dichiarazione inerente l’inammissibilità di Intervento. Questa Dichiarazione sottolinea in modo specifico il fatto che un attacco armato è sinonimo di aggressione, ma non va eguagliato l’intervento armato con l’at-tacco armato. Essa faceva il distinguo fra l’intervento diretto, la sovversione e l’inter-vento diretto.
Si condannava un intervento armato, a prescindere dal fatto se era diretto o indiretto, e si asseriva che la politica, l’economia o ogni altro genere di misure di carattere coercitivo non sarebbero usati. In questo modo, la Dichiarazione riconosceva il fatto che esistono una serie di forme di intervento che sono illecite, ma che non sono sinonimi con la forma di aggressione, per la ragione che non comportano l’uso dell’azione coercitiva armata. La Dichiarazione, pertanto, in modo netto, enunciava che nessun soggetto di diritto internazionale organizzerà, assisterà, fomenterà, finanzierà, inciterà o tollererà attività sovversive, terroristiche o di genere militare diretta con la violenza per rovesciare il regime di un altro Stato o interferire in un conflitto civile in un altro Stato.
La qualificazione dell’uso indiretto della forza armata – nella forma di organizzare e spedire gruppi armati, preparare azioni terroristiche e fomentare una guerra civile – come un atto che è illecito ed aggressivo e può rappresentare un attacco armato, fu anche confermato nella Dichiarazione sulle Relazioni Amichevoli del 24 ottobre 1970, A/RES/2625 (XXV). Durante la stesura della Dichiarazione, non vigeva disaccordo sull’idea che l’uso indiretto della forza armata sarebbe esplicitamente incluso nell’interdizione dell’impiego o della minaccia della forza.
Il testo finale della Dichiarazione enuncia che ciascuno Stato ha il dovere o, meglio, l’obbligo di astenersi dall’organizzare o incoraggiare l’organizzazione di forze irregolari o bande armate, ivi mercenari, per mettere in pratica incursioni nel territorio di un altro Stato. Non solo, ma anche di organizzare, istigare ad assistere, a partecipare ad azioni di guerra civile o azioni terroristiche in un altro Stato o acconsentire ad attività organizzate nel proprio territorio per la commissione di atti del genere, quando gli atti di cui si discute possano coinvolgere la minaccia o l’uso della forza.
Anche, se adottando questo provvedimento, si rammentava che potesse essere interpretato come definendo un genere specifico di attività che poteva far scattare il diritto di legittima difesa e tale interpretazione venne specificatamente respinta da determinati Stati. L’ultima frase – quando le azioni rimesse nel presente paragrafo implica l’uso della forza – si aggiungeva in uno sforzo al fine di evitare che gli Stati reclamassero il diritto di esercitare la legittima difesa da un attacco preventivo prima che sia stato l’uso della forza contro loro.
Così, la Dichiarazione del 1965 sull’Inammissibilità dell’Intervento e quella sulle Relazioni Amichevoli includeva l’intervento nella forma di invio di bande armate, di organizzare atti terroristici e di fomentare una contesa civile sul divieto dell’uso della forza, ma non rispondeva chiaramente se e in quali circostanze tali attività costituirebbe un attacco armato.
Questo punto non trovò alcuna risposta neanche dalla Dichiarazioni sulla Inammis-sibilità di Intervento ed Interferenza negli Affari Interni del 1981. la Dichiarazione formulava i seguenti doveri degli Stati assicurati dal principio di non intervento:
* di astenersi dalla promozione, dall’incoraggiamento o dal sostegno di attività ribelli o secessioniste all’interno di altri Stati;
* di astenersi dall’organizzare, addestrare, finanziarie ed armare gruppi politici ed etnici con l’obiettivo di creare sovversione, disordine o agitazioni in altre Paesi.
La Dichiarazione non qualificava, dunque, le violazioni di quei doveri. Come notato, la risposta veniva data dall’articolo 3 paragrafo G della Definizione di Aggressione. Veniva puntualizzato ed esaminato dalla Corte Internazionale di Giustizia nella vicenda, ormai famosa, inerente le attività militari e paramilitari in e contro il Nicaragua (1986, ICJ Reports). La Corte sosteneva l’articolo 3 (G) della definizione di Aggressione, ritenendo che sembra che ora ci sia un accordo generale sulla natura di questi atti che possono essere trattati costituenti dei veri e propri attacchi armati. Maggiormente, può essere stabilito che un attacco armato deve essere inteso come comprendente non semplicemente l’azione di forze armate regolari attraverso un confine internazionale, ma anche l’invio da o per conto di uno Stato di bande armate, gruppi, di mercenari o irregolari, che compiono azioni di forze armate contro un altro Stato di tale gravità come, talaltro, equivalere un attacco armato attuale condotte da forze regolari, o compreso il suo coinvolgimento sostanziale. Questa descrizione, presente nell’articolo 3 paragrafo G , della Definizione di Aggressione, va tenuta presente perché possa riflettersi in ambito del diritto internazionale cogente.
La Corte concludeva affermando che il divieto di attacchi armati può applicarsi nel caso di spedizioni, da parte di uno Stato, di bande armate sul territorio di un altro Stato, se una tale operazione, a causa della sua portata e dei suoi effetti, venisse classificata come un attacco armato anziché come un mero incidente di frontiera, verrebbe realizzato da forze armate regolari. La Corte sottolineava che questo può essere il caso soltanto se gli atti di bande armate si manifestano su scala significante, sebbene non elaborava su ciò che la soglia deve essere ricercata per l’uso della forza per qualificarlo come un attacco armato. È evidente, comunque, che l’assistenza ai ribelli nella forma di approvvigionamento di armi o di logistica o altro supporto non rientri nella categoria di attacco armato, anche se tale assistenza può essere considerato come una minaccia o un uso della forza, o una quantità di interventi negli affari interni ed esterni di altri Stati.
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