Le crisi internazionali in atto e l’aggressività manifestata dal terrorismo internazionale hanno riportato all’attenzione sia il problema della disciplina dell’uso della forza militare nel nostro ordinamento, che quello della copertura giuridica da dare ai nostri Corpi di spedizione all’estero per operazioni armate.
La necessità della riforma
Le crisi internazionali in atto e l’aggressività manifestata dal terrorismo internazionale hanno riportato all’attenzione sia il problema della disciplina dell’uso della forza militare nel nostro ordinamento, che quello della copertura giuridica da dare ai nostri Corpi di spedizione all’estero per operazioni armate.
Il legislatore del 1941, riguardo alla legge penale militare di guerra, aveva costruito una legislazione ad hoc per il tempo di guerra ed escogitato un sistema per cui tale legge, pur formalmente in vigore anche durante il tempo di pace, non può trovare pratica applicazione se non al verificarsi di specifici presupposti, riconducibili ad una situazione bellica di tensione istituzionale o ad un impiego straordinario delle Forze Armate. Questo sistema appare di difficile funzionalità nel tempo presente, dato che la moderna concezione di guerra spesso assume le sembianze di un “conflitto armato” parziale e limitato, in grado di coesistere con un contesto di situazioni pressoché normali sotto il profilo sociale e delle relazioni internazionali; nella realtà, ne è prova il sempre più frequente impiego operativo delle Forze Armate all’estero nell’ambito di operazioni internazionali di pacificazione o di uso della forza. Tali situazioni, come la prassi ha dimostrato, non richiedono il passaggio da uno stato di pace a uno stato di guerra, ma nondimeno impongono al militare sia il rispetto delle regole internazionali sulle modalità di conduzione della violenza militare, sia un particolare impegno nella scrupolosa osservanza dei propri doveri, data la delicatezza delle operazioni e la pericolosità del contesto in cui si svolgono.
Pur nell’efficacia complessiva delle modifiche apportate al codice penale militare di guerra per un suo pronto uso, in attesa dell’emanazione di una normativa che disciplini organicamente la materia, il modus operandi dei nostri Corpi di spedizione, ancora una volta, non è stato definito da normative nazionali: mentre sono state rese applicabili norme sanzionatorie di guerra, nulla è stato emesso per disciplinare l’uso della forza in guerra, in applicazione dei dettati operativi e dai cui abusi o disapplicazioni dovrebbero discendere le correlate sanzioni. Paradossalmente, quindi, nulla è stato disposto per la contestuale applicazione della Legge di Guerra (R.D. 8 luglio 1938, n. 1415) che all’art. 3 prevede la sua applicazione ancorché lo Stato italiano non sia in guerra con un altro Stato e che contiene criteri d’impiego operativo di “enforcement” molto utili per le operazioni aeronavali condotte con navi, velivoli, boarding teams, forze speciali e regole d’ingaggio (ROE – Rules Of Engagement) che prevedono un uso della forza diverso dall’autodifesa in concorso con le forze di coalizione, per la cattura di terroristi. Proprio in relazione alle azioni di boarding teams italiani, tenuto conto che questi potrebbero essere fatti segno ad atti violenti da parte dei componenti di equipaggio dei mercantili sottoposti a fermo e ispezione, sarebbe opportuno attribuire la qualifica di Ufficiale di pubblica sicurezza agli Ufficiali e Sottufficiali facenti parte di detti teams.
Pur considerando l’adozione di norme penali di guerra come un passo avanti verso l’approccio pragmatico alle esigenze operative di scenari di crisi aventi tutte le caratteristiche di peace-enforcing; i tempi sono maturi anche per l’adozione di norme inerenti la condotta delle operazioni e l’uso della forza, fasi importantissime nei teatri in cui si svolgono operazioni di ripristino delle condizioni di sicurezza e che non possono essere più devolute alle sole regole d’ingaggio, poiché queste ultime – data la loro natura di direttive politico-militari – non rivestono il potere di norme giuridiche che assicurino la piena copertura degli operativi. Dalle norme giuridiche di condotta operativa, come la richiamata Legge di Guerra, devono poi discendere ROE di volta in volta applicabili che dovranno essere mantenute sotto il dovuto livello di riservatezza, onde evitare la divulgazione mediatica (e quindi anche la conoscenza da parte dell’avversario) dei limiti di difesa, offesa, uso della forza minima o letale, sulle cui violazioni dalle suddette “disposizioni” dovrà operare la legge penale militare di guerra.
Sembrano giunti dunque a maturazione i tempi del definitivo adeguamento delle norme del codice penale militare di guerra, per il quale giaceva al Senato della Repubblica dal 9 gennaio 1998 il disegno di legge governativo n. 2984.
Viene così oggi proposto con più ampio e complessivo respiro il disegno di legge n. 2493 (19 settembre 2003) “Delega al Governo per la revisione delle leggi penali militari di pace e di guerra, nonché per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare”.
Il processo di riforma
La riforma, già avviata con le leggi 31 gennaio 2002, n. 6, (cancellazione di alcune disposizioni come quella che consentiva, in circostanze particolari, l'esecuzione immediata delle spie o il potere del comandante supremo di legiferare emanando bandi militari) e 27 febbraio 2002, n. 15, di conversione, rispettivamente, dei decreti-legge 1º dicembre 2001, n. 421, e 28 dicembre 2001, n. 451, si rende necessaria per adeguare la legislazione penale militare, risalente al 1941, ai princìpi costituzionali, alle mutate esigenze operative e al diritto umanitario internazionale e per garantire la piena funzionalità delle Forze Armate nell’assolvimento dei compiti istituzionali.
Il codice penale militare di pace ha subito negli anni diverse modifiche, la più incisiva delle quali è stata quella portata dalla legge 23 marzo 1956, n. 167, mentre il codice penale militare di guerra è rimasto, invece, sostanzialmente immutato, se si esclude l’abolizione della pena di morte recata dalla legge 13 ottobre 1994, n. 589.
Nel tempo le Forze Armate sono andate associando alla loro tradizionale e primaria funzione di difesa nazionale altri e nuovi compiti, manifestatisi soprattutto in occasione delle numerose missioni all’estero in sostegno della pace e della sicurezza. A questi si sono aggiunti il concorso alla salvaguardia delle libere istituzioni e lo svolgimento di compiti specifici in occasione di pubbliche calamità e in altri casi di straordinaria necessità ed urgenza, testualmente enunciati dall’articolo 1 della legge 14 novembre 2000, n. 331.
La medesima legge ha, altresì, avviato il processo di trasformazione in chiave professionale del servizio militare, rendendo necessario l’aggiornamento e la riconsiderazione dei precetti e delle sanzioni penali, in modo da rendere più attuale la protezione dei beni giuridici che sono a fondamento delle Forze armate e che debbono avere particolare tutela e vigore in un esercito a base volontaria. Infatti il ricorso al solo codice militare di pace – proprio di una condizione generale di addestramento anzichè di un impiego operativo che può anche giungere a rimarchevole intensità – lascia infatti senza protezione situazioni e beni giuridici di primaria importanza in simili contesti di uso della forza, sovente delicato e pericoloso. E sono soprattutto i soggetti deboli coinvolti (infermi, feriti, popolazione civile, prigionieri) che vengono lasciati senza specifica tutela penale, prevista invero dal titolo IV del libro III del codice penale militare di guerra (reati contro le leggi e gli usi di guerra).
Esame del Disegno di Legge 2493
Il progetto governativo di riforma presentato al Senato costituisce un disegno ambizioso perché incide sull'intero corpo normativo, sulla procedura e sull'ordinamento giudiziario.
Le importanti trasformazioni di struttura dello strumento militare introdotte nel corso di questi ultimi anni, non solo con la riconfigurazione della loro organizzazione, ma anche con la decisa trasformazione verso il servizio militare professionale, richiedono, ove appare necessario nei codici, che siano aggiornati e riconsiderati precetti e sanzioni, in modo tale da rendere più attuale la protezione dei beni giuridici che sono a fondamento delle Forze Armate e che debbono avere particolare fondamento e vigore in un esercito a base volontaria.
È una precisa scelta quella di procedere con il metodo della novellazione dei codici esistenti, anzichè di redigere codici penali militari del tutto nuovi.
A parte i tempi di predisposizione sia del testo della legge delega sia del decreto legislativo, che sarebbero stati assai più lunghi e avrebbero frustrato l’impegno preso dal Governo con il Parlamento mentre invece l’impegno nelle missioni prosegue, va considerato con realismo, obiettività e dovuta attenzione, il dato di base che l’impianto dei codici esistenti è di eccellente fattura tecnica e costituisce un patrimonio da non disperdere se non per ragioni imprescindibili, che qui non ricorrono nella realtà condivisa.
Con riguardo alla tutela dei beni e degli interessi specificamente militari del servizio e della disciplina (destinati inevitabilmente a costituire il nucleo fondamentale di ogni legislazione penale militare), si è potuto verificare che, nonostante il tempo trascorso dall’emanazione dei codici, i mutamenti nella organizzazione delle Forze Armate, l’affidamento a queste di nuovi compiti, hanno fatto ritenere soddisfacente un mero aggiornamento rispetto alle previsioni del 1941, senza giungere ad una rielaborazione di più vasta portata.
In tale ambito, l’imprescindibile rilievo del principio di offensività conduce comunque ad una riconsiderazione delle fattispecie in cui la normativa vigente appare connotata da eccessivo rigore, ovvero da una dimensione del tutto formale.
Una riforma novellistica dei codici penali militari di pace e di guerra, nonché una ridefinizione dei limiti della giurisdizione penale militare e una modifica dell’ordinamento giudiziario militare, a distanza di oltre 60 anni dalla loro emanazione, non potevano che prendere le mosse – nel prospettare i princìpi ed i criteri direttivi per il legislatore delegato – dalla necessità di adeguare la suddetta normativa ai princìpi che, in materia, si ricavano dalla Costituzione repubblicana del 1948.
Numerosi princìpi, infatti, nella Costituzione o in leggi costituzionali, vincolano in generale il legislatore, pur non avendo specifico riferimento al settore penale: e sono, ad esempio, quelli, fondamentali per tutto l’ordinamento, che riconoscono i diritti inviolabili dell’uomo (art. 2, Cost.) e l’uguaglianza (art. 3, Cost.) o quelli attributivi dei diritti di libertà (nelle varie forme della libertà di pensiero, di stampa, di sciopero, di riunione).
Nella stesura del presente disegno di legge non può non riconoscersi che siano stati tenuti presenti soprattutto i princìpi della personalità, offensività, sufficiente determinatezza e colpevolezza.
L’articolo 3 reca i princìpi e criteri direttivi per le modificazioni del codice penale militare di pace e nella parte generale, viene prevista l’eliminazione di ogni deroga ai princìpi stabiliti dalla legge penale comune, che non debba ritenersi giustificata dalla necessità di una disciplina speciale del reato militare.
Per quanto concerne il reato militare il disegno di legge non interviene sull’articolo 37 c.p.m.p. che ne fornisce una definizione assolutamente formale, ma interviene sui reati di omessa presentazione in servizio, abbandono di posto e vilata consegna, procedendo ad un riassetto normativo.
Relativamente ai reati contro il servizio militare, il disegno di legge interviene sui reati di omessa presentazione in servizio, abbandono di posto e violazione di consegna. Premesso che già sul dettato dell’articolo 122 (violata consegna da parte di militare preposto di guardia a cosa determinata) la Corte costituzionale, con sentenza in data 15 giugno 1992, n. 299, ha rilevato l’illegittimità costituzionale, si intende procedere ora ad un riassetto normativo che meglio tenga conto delle caratteristiche generali della norma penale, piuttosto che conservare l’attuale sistemazione che evidenzia una sorta di suddivisione dello schema normativo in previsioni sempre più ridotte e ripetitive.
Quanto alle norme processuali per i reati commessi nello stato di guerra o nei territori ove i militari delle Forze Armate siano impegnati in conflitti armati, il disegno di legge prevede come principio generale che il processo sia disciplinato dalle stesse disposizioni del codice penale militare di pace, con alcune deroghe e integrazioni. Anzitutto viene prevista la sottoposizione alla giurisdizione penale militare anche di chiunque, nel tempo di un conflitto armato, commetta un reato contro le leggi e gli usi della guerra a danno dello Stato o di cittadini italiani, ovvero nel territorio estero sottoposto al controllo delle Forze Armate italiane, nell’ambito di una operazione militare armata: l’articolo 103, terzo comma, della Costituzione pone limiti alla giurisdizione militare per il tempo di pace, mentre demanda alla legge ordinaria la determinazione della giurisdizione per il tempo di guerra.
Al riguardo va sottolineato che tempo di guerra è concetto ben diverso da quello di stato di guerra. Lo stato di guerra, dalla cui dichiarazione dipende l’applicazione della legge penale militare di guerra ai sensi dell’articolo 3 c.p.m.g., presuppone uno stato di diritto, che deve essere deliberato e dichiarato secondo norme giuridiche interne. Il tempo di guerra, invece, è una situazione di fatto, intesa normalmente come conflitto armato. Tutto ciò premesso, sembra evidente che il costituente, usando la nozione di tempo di guerra (più ampia di quella di stato di guerra, tanto da abbracciare in sè, ai sensi dell’articolo 310 c.p., il periodo di “imminente pericolo di guerra quando questo sia seguito”) abbia voluto ampliare i limiti della giurisdizione militare in tutti i casi di conflitto armato, anche fuori dai casi di applicabilità, ai sensi dell’articolo 3 c.p.m.g., della legge penale militare di guerra.
L’interpretazione dell’articolo 103, terzo comma, della Costituzione nei termini sopra indicati appare particolarmente importante per rendere possibile la sottoposizione alla giurisdizione militare anche dei reati contro le leggi e gli usi della guerra a danno dello Stato o di cittadini italiani, commessi da chiunque nel tempo di un conflitto armato ovvero nel territorio estero sottoposto al controllo delle Forze armate italiane nel corso di una operazione militare armata.
Tuttavia, non si è ritenuto di discostarsi, nell’ipotesi di conflitto armato, dalle norme che prevedono tre gradi di giurisdizione (tribunali militari, corte militare d’appello, corte di cassazione) ma si è proposta la citazione diretta (e quindi l’esclusione dell’udienza preliminare) per tutti i reati commessi da militari impegnati nei conflitti armati.
È stata, poi, confermata la competenza del tribunale di Roma per tutti i reati commessi all’estero. Premesso che l’articolo 9 della legge n. 180 del 1981 aveva fissato la competenza del tribunale militare di Roma per tutti i reati commessi all’estero, era evidente che la norma non si riferisse ai reati commessi all’estero nello stato di guerra, ma solo a quei reati commessi in corso di missioni militari all’estero. La competenza del tribunale militare di Roma era stata fissata al fine di superare la norma prevista dall’articolo 10 c.p.p., di complessa applicazione nel caso di reati commessi da militari.
Infatti, nel caso di concorso di militari nel reato, i criteri della residenza, dimora o domicilio, ai fini dell’individuazione della competenza, potevano non essere sufficienti (specie in caso di pluralità di autori del reato), così come appariva inutile quello dell’arresto o della consegna, e come appariva foriero di disguidi anche il criterio del luogo ove ha sede l’ufficio del pubblico ministero che per primo ha iscritto nell’apposito registro la notizia di reato. La determinazione di un unico ufficio giudiziario competente per tali reati era apparsa al legislatore del 1981 la più conveniente.
Gli stessi argomenti hanno suggerito di determinare in un unico ufficio giudiziario (quello di Roma, tenuto conto della sua centralità e del suo organico più numeroso rispetto ad altri tribunali militari) la competenza per i reati commessi all’estero nei casi di applicazione della legge di guerra. Altre considerazioni si sono aggiunte a favore della competenza determinata presso un unico tribunale militare rispetto a quelle tenute presenti dal legislatore del 1981. Infatti, è stato ritenuto necessario concentrare presso un solo ufficio giudiziario le apparecchiature necessarie per una eventuale convalida di arresto in flagranza effettuata mediante udienza svolta a distanza con conferenza telematica; inoltre, l’esperienza ventennale di missioni svolte all’estero ha dimostrato l’esiguità di reati commessi all’estero (meno di una decina l’anno), tale da consigliarne la concentrazione presso il solo ufficio giudiziario di Roma.
Le medesime considerazioni sono apparse valide anche per i reati commessi a bordo di navi militari o aeromobili militari in navigazione in acque o spazi internazionali o in acque territoriali estere. Viene, inoltre, prevista la condizione di procedibilità della richiesta del Ministro della Difesa per i reati militari connessi all’esercizio delle funzioni di comando, con esclusione dei crimini di guerra.
Il Decreto Legge contempla anche modificazioni all’ordinamento giudiziario militare, prevedendo l’applicabilità delle norme relative all’ordinamento giudiziario ordinario, in quanto compatibili, tenuto conto dell’evidente peculiarità della giustizia militare.
Muovendo dalla considerazione che attualmente, nel collegio, la figura dell’ufficiale con funzione di giudice “a latere” (cosiddetto giudice “non togato”, “laico” o “giudice d’arma”) non sempre assicura un adeguato contributo, sia per la presenza di ufficiali non in possesso della necessaria esperienza di servizio, sia per la limitata durata del mandato a soli due mesi, è apparso anzitutto opportuno rivedere la normativa vigente relativa ai requisiti di grado, cause di dispensa e durata dell’incarico dei giudici d’arma, ferma restando la loro estrazione a sorte e la composizione numerica degli organi giudiziari militari, così come prevista dagli articoli 2 e 3 della legge 7 maggio 1981, n. 180.
La specialità della giurisdizione militare scaturisce non solo dalla materia trattata, ma soprattutto dalla composizione mista del collegio (magistrati togati - ufficiali giudici). La prevalenza dell’elemento togato su quello laico e l’attribuzione della presidenza ad un magistrato trovano spiegazione nella necessità di garantire il massimo di indipendenza e di tecnicismo ai collegi giudicanti: infatti, per quanto attiene ai magistrati militari, l’articolo 1 della succitata legge attribuisce loro le medesime garanzie di indipendenza fissate per i magistrati ordinari.
Concludendo si può affermare che è la guerra, e non la pace, cioè l’ipotesi operativa più difficile ed impegnativa, che deve continuare ad essere il riferimento “culturale” ed organizzativo delle FF.AA., essendo evidente che le organizzazioni incaricate di fornire sicurezza devono plasmarsi sull’ipotesi peggiore: altrimenti non possono che fornire una sicurezza relativa e limitata.
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