|
L’organizzazione della pubblica amministrazione sta attraversando in questo momento una fase di transizione, che sembra caratterizzata dalla sovrapposizione di un modello antico e radicato che continua a voler fare prevalere i principi consolidati di un sistema statico ed in fondo “sicuro” e di una innovativa “forma” di amministrazione ispirata, invece, ai principi dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità, che richiama la necessità di azione creativa ed incessante dinamicità.
Premessa
Nel 1987, nel corso di un convegno sul tema “Teoria e prassi alle radici del diritto amministrativo”, Massimo Severo Giannini ha affermato perentoriamente che il diritto amministrativo non esiste perché, da una parte fondamentalmente ricompreso all’interno del diritto costituzionale, e dall’altra tendenzialmente rifluente nell’ambito del diritto privato.
L’intento di Giannini era al tempo sicuramente provocatorio; la rilettura di questa dichiarazione oggi presenta invece il carattere della premonizione, visto che la materia amministrativistica si prospetta influenzata in maniera sempre più incisiva dalle riforme costituzionali intervenute in questi anni, ma, per altro verso, fortemente proiettata in direzione dell’accoglimento di modelli e paradigmi privatistici.
L’organizzazione della pubblica amministrazione sta attraversando in questo momento una fase di transizione, che sembra caratterizzata dalla sovrapposizione di un modello antico e radicato che continua a voler fare prevalere i principi consolidati di un sistema statico ed in fondo “sicuro” e di una innovativa “forma” di amministrazione ispirata, invece, ai principi dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità, che richiama la necessità di azione creativa ed incessante dinamicità.
Lo scontro tra sistemi complica la reale attuazione delle trasformazioni amministrative e rende il passaggio dall’amministrazione per atti all’amministrazione per risultati, con tutte le dovute implicazioni, una questione sviluppata in chiave formale più che sostanziale.
I valori del “pubblico” si intersecano con le ragioni del “privato”; le resistenze del “centro” si confrontano con le esigenze e le richieste delle “periferie”; i principi di “autonomia” incontrano limiti direttivi a volte vincolanti; la gestione delle risorse umane è sempre condizionata dai flussi delle risorse economiche: questo catalogo esemplificativo di ambiguità rivela i motivi che stanno afondamento dello stato autentico del processo di cambiamento in atto della pubblica amministrazione, ma pone, al contempo, la necessità di indagare tanto sulle scelte di fondo che l’ordinamento italiano è chiamato a compiere, quanto sui passaggi ulteriori da svolgere perpervenire ad una idea “rivoluzionaria” di “gestione” amministrativa.
Sotto questo profilo si possono richiamare le considerazioni formulate da Cassese, che parla diuno Stato italiano ambivalente, “metà sviluppato, metà arretrato”, e dualistico, “autoritario e liberale”, che “si ingerisce in ogni cosa, senza, poi, riuscire a far valere gli interessi pubblici che motivano tale ingerenza” (1).
1. Per tratteggiare una situazione generale delle istituzioni pubbliche incapace di portare a compimento i dovuti adeguamenti alle linee evolutive dettate dal modificato contesto economico, politico e giuridico, in accordo con il processo di integrazione europea; ma soprattutto di far fronte alla ricerca di un dialogo “virtuoso” con il cittadino.
Il che ha indotto qualche autore in dottrina a stigmatizzare quella che è stata definita “la retorica dell’utente” (2).
Stato versus cittadino
Con la legislazione degli anni Novanta si inaugura una svolta nella definizione delle modalità operative della pubblica amministrazione, nella consapevolezza del bisogno di riconoscere al cittadino un ruolo centrale nella vita pubblica, rendendolo soggetto attivo, “partecipe e non mero destinatario delle politiche pubbliche”.
Gli interventi normativi di questi anni accolgono l’idea della partecipazione dei soggetti privati interessati alla formazione del procedimento, in stretta dipendenza con la soggezione dell’attività amministrativa al principio della trasparenza, ma di più tracciano le direttive per indirizzare l’operato del pubblico verso meccanismi ispirati a criteri di derivazione privatistica.
La crisi del sistema politico, connessa alle contestuali problematiche economiche e alla conseguente crisi fiscale che accompagna l’evoluzione del decennio, favorisce, così, il mutamento dei cardini posti a fondamento dei rapporti di pubblico impiego, la crescente privatizzazione dei servizi pubblici e la ricerca di una “maggiore prossimità del potere pubblico alla dimensione territoriale infrastatale” (3).
L’inserimento, all’interno della pubblica amministrazione, di una logica di mercato rompe gli equilibri su cui si era assestato il funzionamento della macchina statale e richiede l’acquisizione di una nuova dimensione operativa.
Questo processo di rinnovamento dovrebbe consentire una sostanziale modificazione del mododi intendere e di vivere la sfera pubblica, nonché delle modalità relazionali tra pubblico e privato, e di frantumare i contenuti identificativi del modello costruito dalla scienza politica e giuridicamoderna.
La formazione di uno Stato caratterizzato da “un apparato pubblico centralizzato, ordinato gerarchicamente, sottratto al diritto comune e sottoposto a un diritto privilegiato, con funzionari tutelati dalla garanzia amministrativa”, costituisce sicuramente il frutto di una ben precisa evoluzione storica e dell’influenza esercitata dall’esperienza amministrativa francese.
Fatto sta, però, che si carica di ulteriori elementi, che traggono origine dalla cultura giuridica tedesca di fine Ottocento, e che conducono nel complesso a delineare una precisa struttura dello Stato.
A questo proposito si ritiene comunemente che l’attività amministrativa possa distinguersi in amministrazione di autorità ed amministrazione di servizio, a seconda che sia indirizzata alla realizzazione di atti amministrativi autoritativi ovvero ad erogazione di prestazioni.
Tale partizione ha una incidenza dalla parte dei cittadini, dal momento che, mentre l’amministrazione autoritativa implica la libertà dallo Stato con il riconoscimento dei diritti di libertà tipici della tradizione liberale, l’amministrazione di prestazione ha come interfaccia la libertà attraverso o per mezzo dello Stato, in coincidenza con la previsione e la tutela dei diritti sociali (4).
Queste differenti sfaccettature, che incidono sull’aspetto puramente operativo ed hanno unavalenza soprattutto pratica, non alterano, però, la sostanza della questione di fondo, che ha una radice teorica unitaria, risalente alle teorie contrattualistiche.
Queste ultime, improntate al metododella scienza, ricostruiscono in termini convenzionali la natura dell’uomo sotto forma di stato di natura, al fine di rendere la socialità una condizione di vita non più naturale, ma discendente dalla manifestazione di volontà degli individui.
Nel momento in cui avviene la costituzione “artificiale” dello stato di società, gli individui scoprono la necessità di attribuire ad un soggetto terzo i poteri, i diritti e le libertà dell’uomo dello stato di natura per risolvere i problemi derivanti dalle reciproche interferenze: all’interno dello stato di società compare, così, un solo “uomo allo stato di natura”, posto in una posizione di supremazia rispetto agli individui, lo Stato.
Il processo di formazione dello Stato presenta lo stesso percorso in Hobbes come nella concezione “liberale” di Locke alla stessa maniera della teoria democratica di Rousseau.
Lo Stato è stato, cioè, immaginato negli stessi termini, e con le stesse caratteristiche di unicità dell’individuo: è “l’uomo artificiale”, in sé completo, autosufficiente, dotato del crisma dell’assolutezza, e per questo anche “dio mortale”.
Dall’individualizzazione dello Stato dipende la considerazione della sovranità come elemento costitutivo del suo essere, come la sua anima, per usare un’espressione del DeCive di Hobbes, che caratterizza appunto lo Stato in quanto tale, a prescindere dalle regole del gioco che presiedono alla sua esistenza.
E sovrano è colui il quale superiorem non recognoscens e “non dipende altro che dalla sua spada”; è colui che non è tenuto ad obbedire neppure al diritto dalui stesso posto, o è condizionato dal diritto in virtù di un principio di autolimitazione o ancora è soggetto al diritto in base ad un principio di autoobbligazione.
La concezione dello Stato offerta dalla scienza politica e giuridica moderna conduce inevitabilmente ad un’espansione dei compiti attribuiti al soggetto pubblico e al rafforzamento della sua posizione di preminenza rispetto alla società.
D’altra parte la richiesta formulata allo Stato dalla società di garantire sicurezza, tutela e protezione è fin dall’origine la ragione principale di esistenza di questa “categoria” della politica.
Che vede moltiplicare le attività da esplicare, nell’ottica dellaconfigurazione di un vero e proprio “Stato provvidenza” (5), o come è stato anche definito di uno“Stato paterno” (6), chiamato ad accompagnare e ad assistere l’individuo dalla nascita fino alla morte.Si concretizza, così, tra Ottocento e Novecento la formulazione di una teoria che dà atto, inmodo chiaro ed espresso, della “personificazione” dello Stato, della sua esatta collocazione nel “gioco” della politica e della definizione dei rapporti con i cittadini.
La cultura giuridica tedesca sidedica ad esercitazioni di manipolazione dei concetti generali propri del diritto privato con finalità di trasposizione nell’ambito del diritto pubblico: nasce, così, la considerazione dello Stato come persona giuridica pubblica e si individuano accanto ai diritti soggettivi dei privati i diritti pubblici soggettivi, in un processo che, mediato dagli studi sviluppati dalla Pandettistica, perviene ad una costruzione della sfera giuridica pubblica sbilanciata in direzione del soggetto che esercita il potere.
Una visualizzazione di questo fenomeno ci può essere fornita dagli scritti di due processualcivilisti in costante polemica dottrinale.
A Mortara risale la individuazione generalizzata didiritti pubblici soggettivi, in dipendenza dell’acquisizione da parte di ogni cittadino di “un diritto di pretendere che il potere discrezionale sia esercitato con legittimità”; che non altera il contenuto della relazione tra pubblico e privato, ma, quantomeno, tende ad una riduzione delle distanze traindividuo-Stato e individuo-governato (7).
Nell’opera del più giovane Chiovenda, di scuola germanista,compare la nozione di interesse legittimo, diretto a privilegiare il primato degli apparati amministrativi e a ridimensionare l’ambito di tutela del cittadino, a fronte di un consolidamento della apacità discrezionale dell’amministrazione (8).
Alla stessa scuola di Chiovenda si è formato Oreste Ranelletti, che consolida il collegamento indeclinabile tra interesse legittimo e potere discrezionale e procede ad una profonda revisione delle relazioni tra legge ed attività amministrativa nell’ottica della affermazione di un solido primato degli apparati amministrativi, per sancire che soltanto l’amministrazione rappresenta l’unica funzione essenziale tra i poteri dello Stato.
La “meta” della libertà con lo Stato
In questo quadro generale si inserisce il processo di trasformazione della pubblica amministrazione delineato dalla legislazione dell’ultimo quindicennio, che ha condotto all’enucleazione del concetto di amministrazione partecipata, per mettere in risalto la volontà di costruire scelte amministrative attraverso la partecipazione di tutti gli interessati.
Ad un’amministrazione di questo tipo fa riscontro la libertà nello Stato, che esprime l’estensione del riconoscimento dei diritti politici dalla sfera politico-legislativa a quella amministrativa: in questaprospettiva i diritti di partecipazione contribuiscono al rafforzamento della categoria degli interessi procedimentali (10).
Il passaggio da un’amministrazione che assume unilateralmente le proprie decisioni ad un’amministrazione caratterizzata dall’allargamento della legittimazione partecipativa provoca indubbiamente un consistente incremento delle garanzie del privato.
Ciò incide senza dubbio sui margini di determinazione del rapporto tra autorità e libertà, che spinge, in questo nuovo percorso intrapreso, verso una restrizione della sfera e dell’ambito degli apprezzamenti discrezionali delle pubbliche amministrazioni.
Sotto questo profilo è forse opportuno rilevare la necessità di superare qualche intrinseca ambiguità.
Innanzitutto con riferimento al ruolo e ai compiti ai quali sono chiamate le pubbliche amministrazioni.
Non bisogna dimenticare, infatti, che lo Stato e le sue propaggini esecutive devono agire nell’ottica del perseguimento degli interessi della collettività, che devono comunque essere prevalenti su ogni altra valutazione di carattere operativo.
Può essere, perciò, produttivo mutua re dal diritto privato valori, principi ed istituti che possano favorire la realizzazione di questo obiettivo; va forse rimessa in discussione la diffusa tendenza ad avvolgere l’attività amministrativa in un alone privatistico e va esclusa l’idea che i parametri espressivi dell’azione amministrativa, efficienza,efficacia ed economicità, debbano rispondere ad una logica di mercato, o peggio ancora ad unalogica aziendalistica.
Un altro aspetto da sottolineare è che l’autoritatività del soggetto pubblico deve essere ricomposta in termini corretti con la libertà dei cittadini, senza aspettative di frantumazione del principio, né, ancor più, senza indulgere in compiacimenti di forma, svincolati, cioè, da effetti che incidono sulla sostanza.
Tutto ciò implica la necessità di proseguire lungo la strada del cambiamento, per superare la “logica del procedimento”, abbandonare il criterio della formalità e modificare la persistente tendenza degli organi amministrativi a valutare e giudicare i risultati delle novità organizzative attraverso la lente dell’autoreferenzialità, al fine di pervenire ad una rete organizzativa pubblica che rivesta più correttamente i caratteri della “amministrazione condivisa”.
L’eliminazione dei “residui” di oppressività della pubblica amministrazione è condizione indispensabile per questo ulteriore salto di qualità.
Il riferimento non è soltanto alle generali disfunzioni che attanagliano la gestione amministrativa, e che comunque costituiscono una valida ragione di valutazione della sostanziale inalterabilità del rapporto amministrativo, ma anche al bisogno di trasformare realmente la relazione tra pubblico e privato sulla base di un modello che sia improntato al requisito dell’autentica comunicazione piuttosto che a quello della mera informazione.
Non si può negare che il cittadino sia costantemente informato della propria posizione amministrativa e dei termini del rapporto sussistente con l’amministrazione; ma tutto ciò quanto incide sulla facilitazione di accesso ai servizi da parte del comune cittadino?
Spesso e volentieri si assiste ad un aggravamento della crisi dell’utente dinanzi alle note informative di cui è destinatario,nell’ambito dei servizi, come nel campo dell’assistenza e della previdenza, per non parlare del settore fiscale.
Ed infine si pone l’assoluta necessità di smaltire la cultura del primato del “bene pubblico”, che svilisce il “bene privato”, ma ancor più si sovrappone, ritenendo erroneamente di ricomprenderlo, al “bene comune”.
Di cui è una esemplificazione non marginale l’atteggiamento espresso dai soggetti pubblici nella materia fiscale e tributaria, dove la forma è assolutamente dominante sulla sostanza e la supremazia assoluta del pubblico riduce il singolo cittadino a vero eproprio suddito: basti pensare alla procedura esattoriale, venata di antidemocraticità e priva anche di logica giuridica.
Appare inevitabile, pertanto, ripensare alla radice l’essere dell’amministrazione.
Di cui è precisa espressione proprio l’immagine del passaggio dall’autorità al consenso. Hegel sottolinea chel’interesse di una partecipazione dei privati alle faccende pubbliche risiede “essenzialmente, nel diritto, che lo spirito comune giunga anche all’apparizione di una volontà esternamente universale in una attività espressamente ordinata per la pubblica occorrenza.
Mediante questo soddisfacimento, esso riceve altresì un’onda di nuova vita per sé, e l’infonde negli impiegati dell’amministrazione; nei quali, per tal modo, si mantiene viva la coscienza, che essi, per quanto abbiano doveri da far adempiere, hanno altresì, essenzialmente, innanzi a sé, dei diritti” (11).
Queste considerazioni evidenziano il bisogno di superare una visione della pubblica amministrazione che sia meramente operativa per confrontarsi, senza confondersi, con il problema della politica, intesa “quale problema dell’orientamento al bene comune, in ogni forma di società dalla più semplice alla più complessa”.
Se è vero, pertanto, che l’amministrazione pubblica riguarda l’organizzazione di cose e persone in vista di fini predeterminati, è anche vero che la funzione strumentale dell’apparato amministrativo deve essere indirizzato verso il perseguimento del bene della comunità, considerata nel suo complesso, ma anche nelle sue singole componenti.
Ciò significa volgere lo sguardo non verso l’alto, ovvero il potere, ma verso il basso, cioè la comunità, nella consapevolezza che la pubblica amministrazione, quale strumento della politica, deve essere orientata al servizio della collettività sociale.
L’intreccio delle relazioni amministrative deve essere, pertanto, caratterizzato dalla ricerca del consenso, inteso non in termini statistici come mera conta aritmetica di volontà individuali, ma come condivisione delle decisioni, in forza di un “comune sentire”.
Al dire unilaterale si deve sostituire il dialogo, alla staticità procedimentale deve essere affiancata la visione dialettica dell’esperienza, alla impersonalità dell’azione amministrativa deve subentrare l’attenzione per la “persona”, per “l’uomo concreto in carne ed ossa”, portatore di problemi specifici e protagonista della vita reale.
Qualche autore avveduto ha proposto di compiere un mutamento qualitativo,passando dalla amministrazione “del cittadino” all’amministrazione “per l’uomo” (12).
In questo contesto acquista pieno significato il riferimento al principio di sussidiarietà, che accompagna la riorganizzazione delle competenze “delle istituzioni pubbliche in ragione della lororeale capacità di raggiungere gli obiettivi di rilevanza comune”.
La domanda avanzata ai soggetti pubblici di essere “il più vicino possibile ai cittadini” impone una autentica trasformazione “culturale”, al fine di rendere la “vita delle istituzioni” del tutto adatta alla “vita dei cittadini”.
In tale prospettiva bisogna evitare il pericolo di ridurre la sussidiarietà a mera formula burocratica di gestione del potere, nella consapevolezza che “non è il “luogo”, più o meno vicino, in cui la decisione viene presa a garantire di per sé che questa sia vicina, nel senso di opportuna, conveniente, adeguata alle esigenze della comunità” particolare, ma, piuttosto, la capacità “del riconoscimento dei beni aggreganti la comunità.
Non si tratta d’alchimia o di meccanica o d’ingegneria gestionale ma d’orientamento, di riconoscimento, d’intelligenza del bene comune.
Del Bene cioè che accomuna una molteplicità di soggetti diversi facendone, appunto, una comunità” (13).
Ma questa è la condizione indispensabile per riconoscere il bene di ciascuno ed agire nel rispetto dell’essere della persona viva, vera, non solo oggetto, ma soggetto partecipante della attività amministrativa.
E’ questa la strada da percorrere perché l’autorità possa essere esercitata con il consenso e perché si possa magari godere di una libertà con lo Stato.
§
1 Cfr. S. Cassese, Lo Stato introvabile. Modernità e arretratezza delle istituzioni italiane, Roma 1998.
2 L’espressione è di G. Napolitano, Contro la retorica dell’utente, in F. Manganaro e A. Romano Tassone, Persona edamministrazione. Privato, cittadino, utente e pubbliche amministrazioni, Torino 2004.
3 Su questi aspetti si rinvia a F. Basilica, La public governance in Europa, in “Funzione Pubblica”, 2004, n. 3.
4 Questo quadro sintetico è ripreso dal bel saggio di M. Mazzamuto, Amministrazione e privato, in F. Manganaro e A.Romano Tassone, Persona ed amministrazione, cit.
5 Per un’analisi più completa v. F. Gentile, Politica aut/et statistica, Milano 2003, soprattutto pp. 95-100.
6 La definizione è di S. Cassese, Lo Stato introvabile, cit.
7 Cfr. L. Mortara, Commentario del codice e delle leggi di procedura civile, vol. I, Milano s.d.
8 Cfr. G. Chiovenda, Lezioni di diritto amministrativo, anno 1909-1910, Milano 1991.
9 Sulla posizione di Ranelletti si rinvia a B. Sordi, Giustizia e amministrazione nell’Italia liberale. La formazione della nozionedi interesse legittimo, Milano 1985. Per un approccio filosofico al tema cfr. M. Fracanzani, Alle radici teoriche dell’interesselegittimo, in Diritto processuale amministrativo, 1997.
10 Ancora una volta il riferimento è alle considerazioni sviluppate da M. Mazzamuto, Amministrazione e privato, cit.
11 G.W.F. Hegel, Enciclopedia delle scienze filosofiche in compendio, § 544.
12 Così G.D. Comporti, Amministrazione e cittadino, in F. Manganaro e A. Romano Tassone, Persona ed amministrazione,cit.
13 F. Gentile, Politica aut/et statistica, cit., p. 223.
La presente relazione, tenuta dal prof. Alberto Scerbo al Convegno su Governance e sistema delle autonomie è tratta da Funzione Pubblica - Rivista quadrimestrale, Anno XI, n.2/2005 |
