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La natura immateriale del bene ambientale e la mancanza di una valutazione di mercato, rendono difficoltoso il compito di individuare criteri che possano soccorrere alla quantificazione monetaria del valore ambiente. A conferma di ciò, alcuni economisti hanno ritenuto che non vi è fondamento scientifico nel tentare di quantificare monetariamente questo valore; si possono solo ricavare degli ordini di grandezza interpretabili tenendo presenti l’incertezza dei giudizi di valore che vi sottostanno.
Il problema del “valore ambientale”
Il valore monetario dell’ambiente, infatti, deve tendere ad approssimare quello che la società attribuisce a tale risorsa e ciò risulta notevolmente complesso sia in considerazione del fatto che questo valore può essere scomposto in diverse componenti, ciascuna delle quali ha lo scopo di stimare in maniera attendibile una determinata proprietà del bene ambientale; sia dalla difficoltà di rivelazione delle preferenze individuali per il fenomeno del free rider che impedisce di conoscere, con una certa precisione, quanto la collettività sia disposta a sborsare per godere di un bene pubblico.
Nonostante ciò, l’individuazione di criteri di monetizzazione, seppure imperfetti, è necessaria per un duplice ordine di ragioni: in primo luogo, per dare un valore al deterioramento ambientale favorendo una quantificazione giudiziale del danno; in secondo luogo per consentire di rendere razionale, dal punto di vista economico, la decisione delle imprese di investire per rendere la produzione funzionale al rispetto dell'ambiente.
Sotto il primo profilo, il legislatore del 1986, all'art. 18, 6° comma, dispone "II giudice, ove non sia possibile una precisa quantificazione del danno, ne determina l'ammontare in via equitativa, tenendo comunque conto della gravità della colpa individuale, del costo necessario per il ripristino, e del profitto conseguito dal trasgressore in conseguenza del suo comportamento lesivo dei beni ambientali".
Il comma ottavo dello stesso articolo aggiunge "II giudice, nella sentenza di condanna, dispone, ove sia possibile, il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile".
I citati commi della norma in esame, in base alla lettura sistematica operata dalla dottrina e dalla giurisprudenza anche in ragione della ratio della legge del 1986, conducono nel senso di privilegiare un diverso ordine tra i rimedi previsti dall’art.18: in primo luogo, il ripristino dei luoghi, in secondo luogo il risarcimento per equivalente, in terzo luogo la valutazione equitativa del giudice.
“Il confronto tra le regole della responsabilità extracontrattuale risultanti dal codice civile (artt. 2043-2059) e la normativa relativa all'ipotesi speciale di responsabilità per danno ambientale ex art. 18, può, forse, far pensare che - in caso di lesione del bene ambiente - il ricorso da parte del giudice (civile) alle due modalità di risarcimento (per equivalente e in forma specifica) si presenti approssimativamente capovolto.
Mentre per la responsabilità extra-contrattuale, ex art. 2043 c.c. come è noto, la regola generale è quella del risarcimento per equivalente; l'azione di responsabilità ex art. 18 comporta in primis la reintegrazione a spese del responsabile della situazione materiale alterata con il solo limite di ammissibilità relativo alla circostanza che (…) questo non sia più ricostituibile e/o riproducibile nella sua capacità funzionale o comunque, più in generale, quando, una volta alterato l'equilibrio ecologico, non sia assolutamente più ipotizzabile riprodurre una situazione simile a quella già esistente, data la presenza di danni irreparabili ed irreversibili” (1).
Stabilito questo ordine, tuttavia, con riferimento al rapporto tra risarcimento per equivalente e risarcimento in via equitativa, non può non considerarsi come, mentre per la valutazione equitativa la legge fissa dei criteri di orientamento per il giudice, per quanto concerne la precisa quantificazione del danno, mancano dei parametri di riferimento.
Per sopperire a tale lacuna occorre rivisitare le soluzioni offerte dall’analisi economica del diritto al fine di evitare, il perpetrarsi di una prassi che ricorre sempre alla valutazione equitativa in ragione della presunta impossibilità di una esatta quantificazione del danno ambientale.
Sulla base di tale premesse si intende, nel prosieguo del lavoro, ricostruire il percorso dottrinale e giurisprudenziale intorno al ruolo e alla portata del risarcimento in forma specifica previsto dall’art.18; si tenterà, inoltre, di individuare, con l’ausilio dell’analisi economica, i possibili criteri funzionali ad una quantificazione del danno ambientale per equivalente; in ultimo si soffermerà l’attenzione sui parametri, indicati dal legislatore, in grado di orientare il giudice nella quantificazione in via equitativa del danno ambientale.
L’art. 18 l. 349/1986. Il risarcimento in forma specifica
Nonostante la collocazione formale del rimedio del ripristino dello stato dei luoghi in un comma successivo a quello che prevede il risarcimento per equivalente e quello in via equitativa, come già osservato, in dottrina e in giurisprudenza non sussistono dubbi riguardo al carattere prioritario del ripristino.
A tal proposito la dottrina ha affermato che “Se si riflette sul senso e sul contenuto dell'art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349, nella parte in cui prevede che il giudice dispone «il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile», a prescindere da una richiesta ad hoc della parte in causa e con l’unico limite di ammissibilità relativo alla verifica della impossibilità materiale di tale riduzione in pristino (senza, cioè, quelle che sono le condizioni di ammissibilità per l'applicazione dell'ari. 2058 c.c.); non possiamo non ammettere che la scelta del legislatore obbedisca ad una precisa esigenza pratica: quella cioè di apprestare, di fronte alla lesione dei beni ambientali, e in conformità con la natura sociale di tale danno, una modalità di risarcimento che si traduce in una sentenza di condanna al ripristino della situazione precedente in modo da mettere «la collettività interessata in condizione di godere pienamente del bene danneggiato» (2).
Anche la Corte di Cassazione si è pronunciata in tal senso affermando che "(...) la condanna al ripristino dei luoghi a spese del responsabile assume posizione dominante tra le forme risarcitorie, in virtù di deroga al disposto di cui al secondo comma dell'art. 2058 c.c.., e costituisce pertanto (...) la misura “privilegiata" da adottare, sol che sia "possibile", a preferenza della condanna al risarcimento pecuniario, in quanto essa soia idonea a sopprimere la fonte della sequela dei danni futuri (a volte di difficile previsione e di ancor più opinabile quantificazione in termini monetari attuali)" (3).
Una successiva pronuncia della Cassazione a Sezioni Unite ha poi confermato questo orientamento: "La preferenza (...) accordata alla misura risarcitoria in forma specifica rispetto a quella per equivalente pecuniario, trae ampia giustificazione dall'intento di favorire una più fattuale (anche se tendenziale) coincidenza tra i soggetti portatori degli interessi lesi dal degrado ambientale ed i soggetti beneficiari del ripristino dello stato dei luoghi, in un contesto caratterizzato (...) dalla difficoltà di identificare i primi e di graduarne comparativamente i singoli pregiudizi" (4).
Il risarcimento in forma specifica attraverso il rimedio del ripristino dei luoghi danneggiati assurge pertanto a criterio prioritario nella materia del danno ambientale.
L'unico presupposto di cui il giudice deve tener conto nel disporre il ripristino è la materiale possibilità di riprodurre una situazione ambientale uguale o simile a quella preesistente al danno.
Solo in caso il danno sia irreparabile e irreversibile e di conseguenza l'equilibrio ecologico non sia ricostituibile il giudice dispone, come criterio alternativo, il risarcimento pecuniario.
Le considerazioni sin qui formulate valgono, inoltre, a segnare la differenza funzionale tra l’art. 18 e l’art. 2058 c.c.: il ruolo prioritario svolto dalla modalità risarcitoria del ripristino dell'ambiente danneggiato viene affermato dall'art. 18 in modo così perentorio da derogare all'art. 2058 c.c., comma secondo, in base al quale "il giudice può disporre che il risarcimento avvenga solo per equivalente, se la reintegrazione in forma specifica risulta eccessivamente onerosa per i! debitore".
Il ripristino dello stato dei luoghi è infatti svincolato da qualsiasi valutazione da parte del giudice sui costi gravanti sul danneggiante per rimuovere gli effetti dannosi del suo comportamento illecito.
Come detto, l'unico limite resta quello della circostanza racchiusa nella formula legislativa "ove sia possibile".
Sempre con riferimento alla portata dell’art.18 é inoltre da ritenere ammissibile un ripristino solo parziale, qualora cioè solo in parte risulti possibile la reintegrazione delle risorse ambientali compromesse, cumulandosi ad esso il risarcimento pecuniario per la parte restante.
Il risarcimento per equivalente
Per quanto concerne l'altra previsione dell’art.18 che si riferisce al risarcimento per equivalente pecuniario la "precisa quantificazione" del danno di cui al sesto comma dell'art. 18 si scontra, come già evidenziato, con la natura peculiare del bene ambiente che, ancorché dotato di valore rilevante, è però privo di consistenza materiale e insuscettibile di appropriazione e di valutazioni pecuniarie secondo prezzi di mercato.
Da qui le difficoltà del giudice di addivenire ad una precisa quantificazione del danno, restandogli preclusi i riferimenti codicistici dettati per la determinazione dell'ordinario danno patrimoniale (perdita subita e mancato guadagno, in base a quanto dispone l’art. 1223 c.c.).
Tali parametri di quantificazione, infatti, risultano del tutto inadatti a misurare l’ammontare della lesione arrecata al bene ambiente che, per sua natura, sfugge ad un'esatta valutazione economica. Il problema è quindi di quantificare un valore.
I giuristi già sono stati chiamati a dare una risposta a simili questioni nell’evoluzione del danno alla salute e della nuova figura di danno esistenziale. Anche queste fattispecie rilevano, infatti, sotto un profilo risarcitorio, prescindendo dai pregiudizi di natura patrimoniale che possono scaturire da eventuali atti plurilesivi.
Tuttavia, se nel cammino teso a riconoscere una adeguata tutela a questi beni costituzionali (salute, esistenza) le molteplici difficoltà incontrate hanno condotto ad una nuova visione della tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c. ed a una nuova visione dei rapporti tra tale norma e l’art. 2059 c.c., rispetto al problema della quantificazione del danno ambientale, permane l’ostacolo di individuare dei parametri di riferimento per la quantificazione monetaria di un bene che non solo è immateriale ma che risulta, per previsione legislativa, pubblico.
Per superare tali difficoltà occorre vagliare la fattibilità del ricorso ad alcune teorie economiche; in questo senso si è riflettuto riguardo alla possibilità di applicare, per la valutazione economica del danno all'ambiente, le metodologie sviluppate dall'analisi costi-benefici guardando, in particolare, ai parametri della disponibilità a pagare e a ricevere.
L’analisi costi-benefici
Le metodologie di valutazione dell’analisi costi-benefici sono state sviluppate inizialmente allo “scopo di confrontare ex ante tutti quei costi e benefici sociali che esulano dai ristretti ambiti dell’analisi finanziaria (basata esclusivamente sui costi e i benefici privati)” (5) e che si debbono considerare nel momento di prendere decisioni su progetti pubblici. Questa analisi rappresenta uno strumento utilizzato dall'operatore pubblico non solo per valutare la convenienza di un singolo progetto di spesa o di investimento ma in generale per tutta la spesa pubblica, anche con riferimento ai beni pubblici puri (6).
In questo contesto, il risultato dell'analisi è di ausilio nel determinare un valore che è il risultato della differenza e del rapporto tra tutti i benefici e tutti i costi di un'operazione, attualizzati in base ad un certo saggio di sconto.
Per applicare l'analisi costi benefici devono ricorrere due condizioni (7):
1) una visione di lungo termine
2) una visione di ampio respiro che tenga conto degli effetti collaterali di vario genere su molte persone e generazioni.
Queste presupposti erano stati già formulati da quegli economisti (8) che giustificavano l'intervento pubblico nel caso in cui il risultato economico ottenuto dal privato fosse inferiore a quello che può dare lo Stato.
Il concetto di inferiorità, in questa ricostruzione, dev'essere valutato alla stregua dei criteri paretiani.
Per il criterio di Pareto un investimento pubblico che massimizza il rapporto benefici costi, anche se favorisce i più ricchi, potrebbe essere preferito, se non peggiora la situazione degli altri, anche se, evidentemente, peggiora la esistente distribuzione del reddito.
Agganciando queste argomentazioni ai presupposti dell’analisi costi benefici, può considerarsi come, dato che presupposto dell'applicazione del criterio di Pareto alle scelte pubbliche è che tali scelte siano animate da una visione di lungo periodo, è ovvio che in questa analisi occorre esaminare non solo i ricavi immediati ma anche quelli più lontani (indiretti) di cui i privati normalmente non tengono conto.
Parimenti nella valutazione dei costi si tiene conto di tutti i costi, non solo quelli interni ma anche quelli esterni di lungo periodo.
Tuttavia nella fase operativa sorgono problemi quando occorre calcolare le diverse variabili o ancora quando si debbono determinare i vincoli o quando si deve tener conto delle preferenze individuali per definire una posizione di ottimo sociale.
In ultimo, occorre inoltre considerare anche i benefici che non hanno valutazione monetaria; così è possibile citare l'esempio dei beni collettivi puri o dei beni incommensurabili quali la tutela del paesaggio, del patrimonio artistico, della vita della salute.
In questi casi, infatti, occorre adottare dei prezzi ombra di efficienza e cioè dei prezzi teorici di un mercato di libera concorrenza perfetta.
In particolare, considerando gli obiettivi sociali bisognerebbe adottare dei prezzi ombra che non riflettano la ipotetica situazione di mercato bensì gli obiettivi politici (prezzo ombra sociali).
Si tratta di ipotesi in cui i benefici e i costi non sono calcolati ai prezzi di mercato.
Sulla base di queste premesse generali, è possibile considerare che alcune risorse ambientali sono oggetto di scambi di mercato e per esse è relativamente semplice ricavare il valore del danno subito facendo riferimento alla riduzione del prezzo del bene in seguito alla loro contaminazione.
In altre situazioni la risorsa è un input per la produzione di un bene scambiato come il caso dell’acqua che è un fattore delle colture. In questi casi, per l’utilizzo dell’analisi costi benefici, secondo alcuni economisti americani deve essere possibile ricavare una relazione tra quantità o qualità dell’input e livello di output ed anche una funzione per verificare come i costi di produzione siano influenzati da disponibilità e condizione del fattore (9).
Molti beni ambientali, in ultimo, in quanto pubblici non “passano” per il mercato ed è pertanto necessario usare altri metodi per monetizzare i loro servizi e le loro variazioni quantitative e qualitative.
Tali tecniche sono classificabili in metodi diretti e indiretti; i primi costituiscono i cosiddetti approcci delle curve di domanda, in quanto permettono di ottenere relazioni fra “prezzo” e quantità di una risorsa ambientale, collegandola all’acquisto e all’uso di beni di diversa natura, facilmente quantificabili ed aventi una connessione con essa o simulando l’esistenza di mercati, chiedendo direttamente agli intervistati, attraverso sofisticati sondaggi, le loro valutazioni per la ricchezza ecologica in questione (10); le procedure indirette, invece, non riescono a fornire un’informazione per misurare il benessere, non giungono a ricavare curve di domanda ed ignorano totalmente i valori di opzione e di esistenza, ma cercano di valutare l’ambiente facendo riferimento a valutazioni di mercato in qualche modo dipendenti dalla qualità dell’ambiente stesso.
Ciò nonostante, danno ugualmente indicazioni utili ai decision makers. Prima di proseguire con l’indagine intorno ai due metodi, diretti e indiretti, di misurazione del valore ambientale occorre fare qualche premessa generale sulla disponibilità a pagare e a ricevere, rispettivamente intese, dalla teoria dell’analisi costi-benefici, quale tecnica di valutazione mirata a conoscere le preferenze del pubblico per poter godere di un determinato bene ambientale o per rinunciare a detto bene (11).
Il metodo della "disponibilità a pagare" (DAP) si pone l'obiettivo di quantificare in termini monetari i benefici derivanti da un determinato bene ambientale.
Il presupposto teorico su cui poggia questa metodologia è che le preferenze degli agenti costituiscono il fondamento per la misurazione dei benefici e che una preferenza positiva manifesta, quindi, una disponibilità a pagare per quel dato bene.
In altre parole, la disponibilità a pagare per un dato bene ambientale evidenzia una preferenza verso quel bene che, a sua volta, misura il beneficio che l'individuo e la società traggono dal bene stesso. Nel grafico seguente può essere rappresentata la curva di domanda per un bene ambientale:
La curva D evidenzia, per un dato livello di prezzo del bene p*, una quantità domandata pari a Q*. La disponibilità a pagare al prezzo p* rappresenta un indicatore monetario delle preferenze che, tuttavia, costituisce un indicatore relativo ad un singolo individuo ma non per la collettività. Può accadere, infatti, che ci siano degli agenti disposti a pagare più del prezzo di mercato per cui il beneficio che ricevono è maggiore di quello che viene indicato dal prezzo di mercato. Il surplus che essi ottengono pagando ad un prezzo p* quantità di un bene che sarebbero disposti a pagare ad un P’>P* è noto come surplus del consumatore. Nella figura rappresentata il surplus del consumatore è rappresentato dall'area (2) al disopra del prezzo P*.
L'area (1), rappresenta la spesa totale che l'individuo (o la collettività) deve pagare per ottenere quella data quantità del bene ambientale.
La somma della spesa totale e del surplus del consumatore rappresenta la disponibilità a pagare lorda che misura, quindi, il beneficio totale della collettività derivante da un determinato bene ambientale.
In altri termini, si è detto che gli agenti rivelano le loro preferenze per i beni che desiderano, mostrando la loro disponibilità a pagare per questi beni; il prezzo di mercato costituisce il metodo iniziale per misurare la disponibilità a pagare e, quindi la spesa totale per il bene rappresenta la prima approssimazione del beneficio ricevuto.
Tuttavia, dal momento che ci saranno agenti disposti a pagare più del prezzo di mercato, e che, perciò, otterranno un surplus pari alla differenza tra il beneficio e la spesa, la disponibilità a pagare lorda supererà la spesa totale.
Ipotizziamo ora il verificarsi di un evento dannoso che determina la riduzione delle quantità offerte del bene ambientale: consideriamo ciò un danno che provoca la carenza del bene ambientale sul lato dell’offerta o comunque una semplice diminuzione della disponibilità del bene.
In questo caso, il danno ambientale provoca uno spostamento verso l’alto della curva di offerta da S a S’ e il raggiungimento di un nuovo livello di prezzo P’ dato dall’incontro tra la nuova curva di offerta S’ e la curva di domanda D.
In corrispondenza del livello di prezzo di equilibrio P’, maggiore del precedente prezzo di equilibrio P*, si ha una quantità di equilibrio Q’ minore di Q*.
In tema di danno ambientale si può usare anche la disponibilità ad accettare (DAA), ma allo scopo di misurare la compensazione per sopportare una perdita derivante dal deterioramento dell’ambiente o per rinunciare ad un beneficio analogo: essa dovrebbe essere rispettivamente uguale (simmetricamente in valore assoluto) alla DAP per evitare un danno od ottenere un vantaggio.
Tuttavia, indagini empiriche hanno riscontrato differenze talvolta significative nelle valutazioni individuali di guadagni (DAP) e perdite (DAA), con le seconde maggiori delle prime: le spiegazioni addotte si basano soprattutto sulla psicologia (un danno a ciò che si ha già è sentito maggiormente di un miglioramento della propria situazione), su altre considerazioni circa i vincoli di bilancio, sulla modalità e la struttura delle interviste per ricavare questi dati.
I metodi diretti e indiretti di per la misurazione del valore ambientale. La valutazione contingente
Passando ora all’esame dei metodi di misurazione del valore ambiente formulati dall’economia del benessere, occorre in primo luogo vagliare gli approcci senza curve di domanda (metodi indiretti).
In questo contesto sono stati formulati quattro diversi metodi: 1) la risposta alla dose; 2) il costo di sostituzione; 3) il comportamento riduttivo; 4) il costo opportunità (12).
Il primo metodo richiede che esistano dati che mettano in relazione la reazione fisiologica umana, vegetale o animale, al verificarsi di un inquinamento.
Si possono utilizzare prezzi di mercato o valori “ombra” per arrivare a quantificare il costo portato dal deterioramento ambientale (13) (per esempio la perdita di raccolti causata dall’inquinamento atmosferico).
Questo metodo è alla base della valutazione tecnica dei benefici connessi ad una politica ambientale: con essa si tenta di stimare l’impatto del fenomeno contaminante e consiste nell’utilizzare il valore del danno evitato come misura del beneficio ottenuto.
Si rivela particolarmente utile in quei casi in cui i soggetti non riescono a percepire l’esistenza della lesione a causa della difficoltà nel suo riconoscimento o della lunghezza della scala temporale in cui essa si realizza o anche perché il suo verificarsi risulta legato ad elementi probabilistici.
La relazione dose/risposta permette di disporre di una stima della funzione di danno con la quale calcolare sia il deterioramento ambientale in assenza di un’azione specifica, sia quello residuo in sua presenza, sia il nocumento evitato grazie a tale intervento, tramite la differenza tra i primi due.
Il secondo metodo considera, invece, le spese per il ripristino o la sostituzione del bene degradato e le utilizza per misurare il beneficio di tali operazioni. E’ valido soprattutto nei casi in cui vi siano dei vincoli sulla qualità dell’ambiente e per i cosiddetti progetti ombra, per i quali il costo di qualsiasi piano volto a restaurare un habitat corrisponde ad una valutazione minimale del danno causato.
Il metodo del comportamento riduttivo valuta le spese destinate alla prevenzione del danno da inquinamento (per esempio i depuratori dell’aria e dell’acqua per la casa) e le equipara al valore dato dagli individui ai beni deteriorabili.
Il costo opportunità, in ultimo, stima i benefici totali dell’attività che provoca anche il degrado ambientale per stabilire a quanto dovrebbero ammontare i vantaggi della conservazione per rendere lo sviluppo non conveniente.
Anche per quanto concerne i metodi diretti è possibile distinguere diversi approcci: 1) il metodo del costo di viaggio; 2) il metodo dei prezzi edonici; 3) il metodo della vendita ripetuta.
Il primo metodo consiste nel prendere in considerazione i costi (carburante, alimenti, pedaggi, tariffe d’ingresso ecc.) che si affrontano per visitare un certo luogo come misura del suo valore ricreativo. Tali spese sono ricavate da questionari rivolti ai visitatori e permettono di ottenere relazioni tra “prezzo” di una gita e il numero di visite effettuate l’anno: è ovvio che la DAP per esse è influenzata, oltre che dall’interesse per il posto, anche dal livello di reddito delle famiglie, quindi queste dovranno essere classificate secondo caratteristiche simili per ottenere curve di domanda per gruppi omogenei. Sommando la spesa effettuata e il surplus dei consumatori si ottiene il beneficio totale ricavabile dall’uso indiretto del luogo e, mediante il prodotto tra il numero annuo dei turisti e il costo medio da questi pagato per accedervi, il suo valore ricreativo totale. In tale tecnica sussistono dei problemi di non facile soluzione, quali le valutazioni monetarie del tempo per la gita al singolo luogo (qualora la visita preveda più mete), del beneficio ottenuto dai non paganti e dell’eventuale mancanza di un luogo sostitutivo parimenti attraente e la considerazione dell’influenza del sito sulle decisioni di acquisto di case nei suoi dintorni.
Per quanto concerne il metodo dei prezzi edonici “con questo nome si indicano le indagini tese a separare nei valori rilevati sui mercati immobiliari, la parte del prezzo di un immobile che è da attribuire alle sue qualità ambientali, oppure a stimare la somma che i cittadini sono a disposti a pagare per migliorare la qualità dell’ambiente in cui abitano” (14).
Poiché si ritiene che il costo delle abitazioni sia influenzato da vari fattori, quali il numero di vani, la prossimità ai luoghi di lavoro, i metri quadrati e la qualità ambientale della zona, si può ottenere, tramite una regressione multipla, una stima (in termini percentuali del prezzo degli immobili) dei cambiamenti di valore dovuti solamente a differenze nell’ultima variabile sopraindicata.
Anche in questo approccio le difficoltà da superare sono notevoli e richiedono la conoscenza approfondita di tecniche statistiche e di fattori come le disposizioni fiscali, gli aspetti finanziari, le condizioni di offerta che influenzano il valore delle unità immobiliari e il trattamento della variabile reddito dei residenti.
Derivata dai prezzi edonici è la metodologia chiamata “vendita ripetuta”, ritenuta più facile da interpretare, spiegare e difendere nell’ambito di una causa civile. Essa consiste nell’utilizzare le informazioni ricavabili dalle vendite di abitazioni durante un periodo nel quale vi sia stato un sostanziale cambiamento in una variabile ambientale della zona; il valore dell’amenità della risorsa viene collegato a quello della proprietà immobiliare (o meglio alla sua variazione).
Questa tecnica richiede la presenza di tre condizioni:
1. l’abbondanza di immobili venduti più volte;
2. il cambiamento ambientale deve differire tra le diverse proprietà;
3. il ricercatore deve essere in grado di controllare altre variazioni che possono avere avuto luogo nelle vicinanze nell’intervallo di osservazione del campione.
Oltre ai riferiti metodi occorre accennare ad un ulteriore strumento comunemente indicato come metodo della valutazione contingente (MVC), utilizzato per la stima dei danni alle risorse naturali in Alaska. La valutazione contingente è un approccio diretto che ha lo scopo di monetizzare il valore di beni ambientali con la creazione di mercati ipotetici mediante interviste e altre tecniche sperimentali: l’elemento di novità di un simile metodo è costituito dall’inclusione nell’analisi del contesto istituzionale nel quale il bene/servizio è fornito o tutelato e il modo in cui viene finanziata l’operazione.
Questa tecnica ha il grande vantaggio di permettere di valutare, diversamente da ogni altro approccio, anche il valore di opzione e di esistenza.
Agli intervistati, che costituiscono il campione di riferimento, viene chiesto quale sia la loro massima disponibilità a pagare per un certo bene ambientale o la minima quota che sarebbero disposti ad accettare per essere compensati di un suo danno.
Esistono molti modi per ricavare tali valori: si possono suggerire somme monetarie crescenti o decrescenti a seconda delle risposte ricevute nella prima proposta oppure un’unica cifra “prendere o lasciare” o si permette all’intervistato di indicare la quota senza imporgli limiti.
Solitamente si chiedono agli interpellati informazioni riguardo le loro caratteristiche socio-economiche, le attitudini verso l’ambiente e i comportamenti da loro tenuti nel tempo libero, allo scopo di ricavare ulteriori elementi di valutazione.
E’ indispensabile illustrare adeguatamente l’oggetto dell’intervista, in quanto si deve tentare di rendere il mercato ipotetico quanto più simile ad uno reale; a tal fine possono essere mostrate fotografie, presentati dati statistici e tecnici per aumentare la familiarità con l’argomento dell’indagine, nonché rivelati i costi complessivi per gli interventi progettati in sua difesa.
I soggetti interpellati sono così spinti a dichiarare le loro preferenze personali riguardo a “incrementi o decrementi della qualità o della quantità di un certo bene ambientale, come se tali valutazioni rappresentassero dei costi effettivamente sostenuti” (15).
Una volta raccolte le dichiarazioni di spesa, deve essere calcolata per esse una media. Difficoltà sorgono nel riconoscere le risposte sincere, da computare, da quelle strategiche o di protesta, da eliminare.
Dal valore centrale ottenuto e calibrato secondo le caratteristiche del campione si arriva poi ad una stima del valore del bene ambientale.
Esiste una vasta letteratura legata al MVC che ha messo in evidenza le sue distorsioni e le tecniche per porvi rimedio. Secondo gli studi effettuati, oltre al fenomeno del free rider, altre distorsioni evidenziate possono essere così classificate:
1. errore concettuale, derivante dal modo in cui è condotta l’indagine e a sua volta ripartibile in iniziale, strumentale e informativo. Il primo dipende dal prezzo proposto dal ricercatore come punto di partenza, poiché questo influenzerà la DAP massima dell’intervistato; il secondo è creato dallo strumento di pagamento per concretizzare tale somma, in quanto si è notato che pagamenti diretti come biglietti di ingresso e prezzi più alti sono preferiti ad un aumento della tassazione, poiché in questo secondo caso la disponibilità a pagare espressa risulterebbe minore (16) la distorsione informativa deriva dal tipo, dalla successione e dalla quantità di dati sull’oggetto dell’inchiesta ricevuti dall’intervistato e dal modo in cui gli vengono presentati;
2. errore ipotetico, che consiste nel fatto che, su un mercato non reale come quello prospettato con il MVC, vi è la consapevolezza dell’utente/consumatore che un errore di valutazione non si paga (ad esempio in termini di pentimento per aver speso troppo per un servizio) e ciò può modificare le risposte;
3. errore operativo, dovuto alla eventuale mancanza di esperienza dell’intervistato su quel “mercato”: sono da preferirsi, pertanto, soggetti con una precedente conoscenza pratica delle diverse situazioni di dotazione del bene che valutano, così da poter comparare il costo con il beneficio ricavabile (17).
Un’ulteriore distorsione, risulta dalla discrepanza tra DAP e DAA. La prima, inoltre, data la natura ipotetica degli scenari del MVC, può essere sottovalutata: tuttavia, esperimenti che hanno considerato pagamenti effettivamente sborsati, hanno rilevato che le somme indicate dagli intervistati equivalevano al 70-90% delle quote poi versate. Tale divergenza, dovuta al tentativo degli individui di sottostimare ciò che pagherebbero in realtà, è quindi relativamente modesta.
In queste indagini risulta molto importante il fatto che gli intervistati determino prima di tutto il loro budget totale per quel tipo di spesa e se lo pongano come vincolo; infatti, succede spesso che essi dichiarino una certa cifra per un dato bene, ma poi a successive richieste circa risorse o ecosistemi comprendenti il primo rivelino somme di poco maggiori o addirittura identiche; per evitare simili problemi sarebbe opportuno applicare il MVC solo ad ampi gruppi di beni ambientali o chiedere prima la valutazione del “tutto” e successivamente quella della singola parte.
Il MVC può essere applicato alle specie animali, alle aree naturali e a varie tipologie di inquinamento; negli Stati Uniti, in sede giudiziale, è stato richiamato talvolta quale criterio per stabilire i risarcimenti a vantaggio degli enti territoriali rappresentativi degli interessi delle collettività lese da fenomeni inquinanti, mentre è più frequente il suo uso negli studi riguardanti l’impatto ambientale di grandi progetti pubblici o privati.
La valutazione equitativa del giudice
In mancanza di criteri idonei a quantificare il risarcimento per equivalente, l’attenzione della dottrina e della giurisprudenza è ricaduta sullo strumento della valutazione giudiziale equitativa, per il risarcimento di un danno che, dalla legge del 1986, è stata qualificato come un danno pubblico e cioè come un danno allo Stato inteso quale ente esponenziale della collettività.
A norma dell’art.18, infatti, quando né il ripristino né una precisa quantificazione del danno siano possibili, il giudice dovrà ricorrere alla valutazione in via equitativa del danno.
A differenza delle regole generali ricavabili dal nostro codice civile, secondo cui la valutazione equitativa è rimessa al libero apprezzamento del giudice, in materia di danno ambientale esistono parametri legali precisi fissati dal sesto comma dell'art. 18 l. 349/86 il quale dispone che "il giudice, ove non sia possibile una precisa quantificazione del danno, ne determina l'ammontare in via equitativa, tenendo comunque conto della gravità della colpa individuale, del costo necessario per il ripristino, e del profitto conseguito dal trasgressore in conseguenza del suo comportamento lesivo dei beni ambientali".
Con riferimento a questi tre criteri, quello relativo alla gravità della colpa individuale è il parametro più interessante e soprattutto innovativo, “introdotto nel testo legislativo in modo probabilmente casuale, vuoi per l'influenza di modelli penalistici, vuoi per il ricordo, di cui il testo finale conserva le tracce, della primitiva formulazione dell'art. 18, assai appiattita nelle massime tratte dalla giurisprudenza della Corte dei Conti” (18).
Si tratta di un parametro di rilevante portata anche in ragione del fatto che, come già rilevato, molto spesso il comportamento dell'imprenditore che inquina è addirittura un comportamento doloso perché l'imprenditore è cosciente di inquinare, sa bene che le sue scelte relative a certi metodi di produzione determinano dei costi per l'ambiente (19).
Sotto questo profilo sembra opportuno che la legge abbia attribuito al giudice la possibilità di punire, «tenendo conto della gravità della colpa» e quindi del dolo, il responsabile.
Tuttavia si tratta di una previsione legislativa cui conseguono notevoli implicazioni, principalmente sotto il duplice profilo inerente alla natura di questa specifica liquidazione per equivalente e ai suoi legami con il contenuto delle previsioni del successivo comma ottavo dello stesso art. 18.
Con riferimento alla prima questione, in particolare, è stata avanzata la conclusione in virtù della quale la decisione in via equitativa prevista dall’art.18, avendo come parametro legislativo di quantificazione il grado della colpa, rappresenterebbe, più che un vero risarcimento, una forma di pena privata (20).
In questo senso, la scelta del legislatore si mostrerebbe in sintonia con una parte della moderna dottrina della responsabilità civile la quale, ripudiando l'antico dogma dell'indifferenza tra i gradi di colpa e dell'equivalenza tra colpa e dolo, ha suggerito che sia sistematicamente coerente consentire al giudice di modellare in crescendo l'onere risarcitorio in funzione della riprovevolezza della condotta del danneggiante (21).
Di questo avviso è anche la giurisprudenza. La Corte di Cassazione, in una pronuncia del 1995, ha affermato che "(...) l'ordinamento ha voluto tener conto non solo del profilo risarcitorio, ma anche di quello sanzionatorio, che pone in primo piano non solo e non tanto le conseguenze patrimoniali del danno arrecato (i c.d. danni conseguenza), ma anche e soprattutto la stessa produzione dell'evento e cioè l'alterazione, il deterioramento, la distruzione, in tutto o in parte dell'ambiente, ossia la lesione in sé del bene ambientale" (22).
Con riferimento ai problemi di coordinamento tra il comma sesto, che prevede i suddetti parametri, e il comma ottavo è stato rilevato come “se il giudice condanna al ripristino dello stato dei luoghi, il costo sarà esattamente quello che serve per il ripristino: se, ad esempio, per il ripristino serve 100, il responsabile dovrà pagare 100. Questa (…) è la prima ipotesi nell'ordine logico delle sanzioni previste dall'art. 18.
Ancora, se il giudice può esattamente quantificare il danno, anche in questo caso (…) non potrà tenere conto della colpa individuale”. Si giungerebbe così, secondo questo orientamento, ad un risultato a prima vista strano: la gravità della colpa incide, e serve in un certo senso a « punire » il responsabile, soltanto se non è possibile il ripristino dello stato dei luoghi o non è possibile la precisa quantificazione del danno.
Nelle due prime ipotesi il giudice, infatti, non può punire il responsabile sulla base della gravità della colpa. Per evitare soluzioni contraddittorie che condurrebbero ad una disparità di trattamento, quindi, non rimane che concludere che il giudice potrà tenere conto della colpa individuale, ma in ogni caso il risarcimento non dovrà superare quell'ammontare che, in base agli elementi di cui è in possesso, rappresenta il tetto massimo del danno effettivamente cagionato.
“Altrimenti si arriverebbe ad un risultato difficilmente giustificabile già in base all'art. 18, ma soprattutto inaccettabile alla luce di quei principi generali dell'ordinamento italiano a cui prima ho fatto riferimento. In definitiva la gravità della colpa può consentire di « graduare » l'ammontare del risarcimento, che comunque non deve superare il danno ambientale ipotizzabile (anche se non esattamente quantificabile) nel caso concreto” (23).
Il secondo criterio cui fa riferimento il comma 6 dell’art.18 è quello del costo necessario per il ripristino.
Si tratta di un criterio che in realtà non aiuta ad affrontare il tema della quantificazione, in quanto il giudice deve anzitutto ordinare il ripristino dello stato dei luoghi, mentre dovrà procedere alla quantificazione del danno solamente se il ripristino non sia possibile. “(…) appare palese la contraddittorietà di tale criterio dal momento che risulta di improbabile soluzione stabilire il costo per il ripristino quando questo non sia più tecnicamente realizzabile.” (24).
In realtà queste critiche risultano in parte superabili ove si rifletta sulla possibilità che un intervento di ripristino tecnicamente possibile non venga però realizzato per motivi di opportunità politica o di altra natura.
Inoltre tale criterio basato su consulenze tecniche e progetti di ripristino, combinato con gli altri due criteri della gravità della colpa e del profitto conseguito, può risultare utile al giudice chiamato a pronunciarsi sul caso concreto, anche per una valutazione del danno ambientale.
Infine, l'ultimo criterio dettato dalla legge consiste nel tenere conto del profitto conseguito dal trasgressore.
Teoricamente efficace sotto il profilo della deterrenza, (pur nella consapevolezza delle difficoltà probatorie e di quantificazione) in ragione del fatto che una quantificazione troppo bassa rispetto al risparmio o al guadagno di chi ha inquinato non garantirebbe dal rischio di danni analoghi per il futuro in virtù di un ragionamento basato sulla "convenienza" dell'inquinamento da parte di chi inquina, il profitto conseguito dal trasgressore è in realtà un criterio meramente ausiliario “che se è utile per chiudere una feritoia del castello dalla quale potrebbero eventualmente sortire casi in cui il guadagno realizzato dall'inquinatore supera l'ammontare del risarcimento, è tuttavia inutile quando si tratti di determinare come è fatto il castello” (25).
In conclusione appare utile citare le rare pronunce della giurisprudenza di merito in cui si è fatto ricorso ai criteri sopra discussi per determinare il risarcimento del danno ambientale in via equitativa.
In questo contesto rilevano la sentenza del pretore di Rho del 29 giugno 1989 (primo caso giudiziario, avente ad oggetto un illecito smaltimento di rifiuti tossici, in cui si è fatto ricorso ai criteri in esame) con cui il giudice ha tenuto conto di tutti e tre i parametri valutativi di cui all'art 18, sesto comma, l. 349/86 sostenendo che "la cifra liquidata, se pure possa costituire un precedente in materia, non va intesa tanto quanto danno punitivo secondo la giurisprudenza di common law, quanto come applicazione pratica dello specifico criterio di liquidazione previsto dall'alt. 18 l. 349/86, valutato ala stregua dei parametri in esso previsti in carenza di altro possibile criterio per determinare il danno ingiusto cagionato dagli imputati mediante la violazione della normativa in materia ambientale" (26).
Un'altra importante e recente pronuncia riguarda il Petrolchimico di Porto Marghera. Anche qui il giudice ha fatto riferimento ai criteri summenzionati affermando che "anche a voler quantificare e misurare il valore d'uso, comunque poi rimane irrisolta la monetizzazione se il bene non ha mercato.
In tal senso, pur ponendosi un problema di inquadramento del danno qui in esame (risarcitorio o sanzionatorio) quel che rileva è che i criteri indicati dall'art. 18 consentono di quantificare l'ammontare del danno che altrimenti rimarrebbe indeterminabile" (27).
§
(1) CECCHERINI, Danno e riduzione in pristino nella legislazione ambientale, in Il danno ambientale con riferimento alla responsabilità civile, a cura di Perlingieri P., 1991, Edizioni scientifiche italiane, Napoli, 277 ss.
(2) CECCHERINI, Danno e riduzione in pristino nella legislazione ambientale, in Il danno ambientale con riferimento alla responsabilità civile, a cura di Perlingieri P., 1991, Edizioni scientifiche italiane, Napoli, 277 ss.
(3) Cass. Pen. 22-10-1988, in RPE; 1989, 20
(4) Cass. Sez. Un. 25-1-1989. n. 440, in RGA, 1989, 103
(5) BOGNETTI - MORETTI - RIMINI, La valutazione economica del danno ambientale: profili teorici ed aspetti empirici, in Per una riforma delle responsabilità civile per danno all’ambiente, a cura di Trimarchi P., 1996, Giuffrè editore, Milano, 179
(6) SOBBRIO, “I beni pubblici puri (…) sono indivisibili e non è possibile escludere alcuno dal loro godimento”, op. cit., 10
(7) SOBBRIO, op. cit., 256
(8) Il riferimento è a Pigou
(9) POZZO, Responsabilità per danni all’ambiente: valutazioni giuridiche ed economiche, in Quaderni Crasl, S10/2003/finale
(10) BRESSO, Ambiente e attività produttive, Milano, 1992
(11) POZZO, Il danno ambientale, Milano, 1998, 187
(12) BRESSO, op. cit. 380
(13) Quando si parla di rischio di malattia o di morte umana, la questione si complica: ad esempio se due lavori sono identici da ogni punto di vista, eccetto la relativa rischiosità, il salario nella professione più rischiosa dovrà essere maggiore per indurre i lavoratori ad accettarlo. Se risulta che la paga annua individuale è più elevata di 2 milioni a fronte di un incremento della probabilità di morte accidentale dello 0,1% si può ritenere che a questa perdita attesa corrisponda un danno di 2 miliardi. Tale cifra può essere ritenuta una stima del valore statistico di una vita umana.
(14) BRESSO, op. cit. 307
(15) BOGNETTI, MORETTI RIMINI, op. cit., 183.
(16) BOGNETTI, MORETTI RIMINI, op. cit., 185
(17) BRESSO, op. cit., 382
(18) POZZO, op. ul. cit., 11
(19) PATTI, Il danno ambientale: il problema della quantificazione, in La parabola del danno ambientale, 1994, Milano, 9
(20) DE CUPIS, La riparazione del danno all’ambiente, risarcimento o pena, in Riv. Dir. civ., 1988, II, 401
(21) CENDON, II profilo della sanzione nella responsabilità civile, in Contratto e Impresa, 1989, 886
(22) Corte di Cass., 1 settembre 1995 n. 9211, in Corr. Giur. 1995, 1146.
(23) PATTI, op. cit., 10
(24) POZZO, op. ul. cit., 11
(25) POZZO, op. ul. cit., 11
(26)Pret. di Rho, 29-6-1989, in Foro It. 1990, II, 526
(27)Trib. di Venezia 27-11- 2002, n. 1286, in www.ambientediritto.it
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