Diego Carmenati Editore - Enti locali e finanza derivata

Condividi il Tuo sapere!

Inviaci articoli, notizie e recensioni che desideri condividere con l'intera comunità giuridica che quotidianamente sfoglia le ns. pagine...

Home

il Foro tributario

Articolo

Reg. Trib. Milano n.-/05

Enti locali e finanza derivata

dr. Alfonso Nocera

Con la legge 23 dicembre 1994 n. 724, si dava al sistema finanziario degli enti locali, uno specifico nucleo di norme concernenti l'emissione di titoli obbligazionari e l'indebitamento dei medesimi. Il regime fiscale degli interessi, premi ed altri frutti delle obbligazioni e titoli similari, assegnava al decreto legislativo 1 aprile 1996, n. 239, le relative modificazioni di disciplina e trattamento.

Il sistema di ricorso al mercato delle emissioni di titoli obbligazionari tiene conto delle disposizioni speciali della legge bancaria(articolo 129 decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385) che detta disposizioni in materia di emissioni di valori mobiliari.

Il regolamento di cui oggi si tratta, tiene conto di quanto dispone il decreto del Ministro del tesoro 5 luglio 1996, n. 420, concernente le norme per l'emissione di titoli obbligazionari da parte degli enti locali e del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali.

Come tiene conto che - nell'ambito dei rapporti tra Stato ed Unione Economica e Monetaria europea - rientrano le procedure per il controllo dei disavanzi eccessivi, secondo quanto previsto dal trattato di Maastricht.

Il Ministero dell'economia e finanze, di concerto con il Ministero dell'interno, hanno titolo per stabilire il contenuto e le modalità del coordinamento dell'accesso al mercato dei capitali da parte degli enti territoriali [legge 28 dicembre 2001 n. 448, ( art 41 ) recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002) e articolo 2, comma 1-bis del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13].

Il regolamento appena varato tiene conto di quanto dispone l'articolo 3 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, recante disposizioni sull'ambito di applicazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato.

E tiene conto altresì conto della esigenza di provvedere, ai sensi del citato articolo 41 della legge n. 448 del 2001, all'emanazione di disposizioni in materia di accesso al mercato dei capitali da parte delle province, dei comuni, delle unioni di comuni, delle città metropolitane, delle comunità montane e delle comunità isolane, nonché dei consorzi tra enti territoriali e delle regioni;

Il patto di stabilità

L'art 29 della legge n. 289 del 27 dicembre 2002 disciplina il patto di stabilità interno per gli enti territoriali.

La normativa dispone che ai fini della tutela dell'unita' economica della Repubblica, ciascuna regione a statuto ordinario, ciascuna provincia e ciascun comune con popolazione superiore a 5.000 abitanti concorre alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica - per il triennio 2003-2005 ( adottati con l'adesione al patto di stabilita' e crescita, nonche' alla condivisione delle relative responsabilità ) - con il rispetto delle disposizioni normative emanate in virtù e per effetto dei principi fondamentali che sottendono il coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117 e 119, secondo comma, della Costituzione.

E' precisato che per il raggiungimento degli obiettivi, per l'anno 2004, il disavanzo finanziario di ciascuna provincia e di ciascun comune con popolazione superiore a 5.000 abitanti non pur essere superiore a quello dell'anno 2003, - determinato secondo quanto previsto dalla legge - incrementato del tasso d'inflazione programmato indicato nel Documento di programmazione economico-finanziaria.

E' altresì statuito che il disavanzo finanziario, di ciascuna provincia e di ciascun comune con popolazione superiore a 5.000 abitanti, non pur essere superiore a quello risultante dall'applicazione, al corrispondente disavanzo finanziario del penultimo anno precedente, di una percentuale di variazione definita, per ciascuno degli anni considerati, dalla legge finanziaria.[In sede di prima applicazione, per l'anno 2005, la percentuale è fissata nel 7,8 per cento rispetto al 2003].

Al fine di garantire il conseguimento degli obiettivi di legge gli stessi enti possono costituire società consortili con le locali strutture specialistiche universitarie, di ricerca e di alta formazione europea per l'attuazione dei necessari controlli.

In caso di mancato conseguimento degli obiettivi prefissati da parte delle province e dei comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, risultante dalla verifica necessaria, i predetti enti non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e non possono avvalersi di eventuali deroghe in proposito disposte per il periodo di riferimento e, inoltre, non possono ricorrere all'indebitamento per gli investimenti.

Gli enti sono, altresì, tenuti a ridurre almeno del 10 per cento, rispetto all'anno 2001, le spese per l'acquisto di beni e servizi.

Tali misure operano per ciascun anno successivo a quello per il quale è stato accertato il mancato conseguimento degli obiettivi.

Per le province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, il collegio dei revisori dei conti verifica, per ciascuno degli anni 2003, 2004 e 2005, il rispetto degli obiettivi fissati.

Qualora l'obiettivo non sia stato rispettato, il collegio ne da' comunicazione al Ministero dell'interno. Della mancata comunicazione rispondono personalmente i componenti del collegio inadempiente.

Le province ed i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti sono tenuti a predisporre entro il mese di febbraio una previsione cumulativa articolata per trimestri in termini di cassa del disavanzo finanziario, coerente con l'obiettivo annuale, che comunicano al Ministero dell'economia e delle finanze.

Il collegio dei revisori dei conti è tenuto a verificare, entro e non oltre il mese successivo al trimestre di riferimento, il rispetto dell'obiettivo trimestrale e la sua coerenza con l'obiettivo annuale e, in caso di inadempienza, ne da' comunicazione, oltre che all'ente, al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato.

A seguito dell'accertamento del mancato rispetto dell'obiettivo, le province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti sono tenuti, nel periodo successivo e fino a quando non risulti riassorbito lo scostamento registrato, a limitare i pagamenti correnti entro l'ammontare dei pagamenti effettuati alla stessa data e allo stesso titolo nell'anno 2001.

Per il mancato rispetto dell'obiettivo annuale si applicano le disposizioni del comma 15 dell'art 29 legge 289/2002.

Attraverso le loro associazioni, le province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti concorrono al monitoraggio sull'andamento delle spese, delle entrate e dei saldi dei rispettivi bilanci.

Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano concordano, entro il 31 marzo di ciascun anno, con il Ministero dell'economia e delle finanze, per gli esercizi 2003, 2004 e 2005, il livello delle spese correnti e dei relativi pagamenti.

Fino a quando non sia raggiunto l'accordo, i flussi di cassa verso gli enti sono determinati, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2003-2005.

Una disciplina - quella appena delineata - da cui si evince la necessità per il nostro Paese di uno specifico e meglio strutturato coordinamento del fabbisogno finanziario degli Enti locali con le esigenze di stabilità della finanza pubblica e con la tutela più generale del risparmio.

Risparmio che negli ultimi mesi ha visto purtroppo emergere le inefficienze del nostro sistema, che sta letteralmente minando alle fondamenta la credibilità del capitalismo italiano, del sistema bancario e delle autorità di vigilanza e che denuncia un ricorso proditorio e improvvido di soggetti appartenenti al settore industriale ad operazioni di ingegneria finanziaria ( c.d. finanza "innovativa").

La ragioneria Generale dello Stato - Circolare n.5 del 3/2/2004

Circa il Patto interno di stabilità per l' anno 2003 la circolare precisa che in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati vengono previste talune limitazioni:
a) divieto di assumere personale;
b) divieto di ricorrere all'indebitamento per finanziare investimenti;
c) obbligo di ridurre almeno del 10% rispetto al 2001, le spese per acquisto di beni e servizi.

Per l'anno 2004 vengono fissati ulteriori limiti inerenti:
a) riconoscimento maggiori oneri di personale limitatamente all'incremento retributivo dell0 0,99%;
b) saldo finanziario determinato con incremento del saldo 2003 del tasso di inflazione programmatico per l'anno 2004 risultante dal Dpef 2004-2007 pari all'1,7%;

Per l'anno 2005 si prende atto che la Finanziaria 2004 non apporta modifiche alla determinazione del saldo finanziario per il patto di stabilità interno e pertanto rinvia alle disposizioni previste dai commi 11 e 12 dell'articolo 29 della legge n. 289 del 2002.

In definitiva la Circolare richiama l'attenzione degli enti interessati affinché si evitino "splafonamenti" di spesa.

La tutela del risparmio

Le vicende dei Bond Parmalat, Cirio e le vicissitudini che toccano altri soggetti e talune società con azioni quotate in borsa, inducono il sistema Italia ad una riflessione serena ma al tempo stesso comportano l'assunzione di concrete determinazioni.

Determinazioni che ridisegnino in concreto la disciplina e la tutela connesse all'intero comparto dei valori mobiliari e nello specifico dei titoli obbligazionari, azionari e della c. finanza innovativa ( in specie di quella c.d. derivata).

Opportunamente il Consiglio dei ministri, martedì 3 febbraio 2004, ha approvato lo schema di disegno di legge a tutela del risparmio, finalizzato a dare al sistema Italia un nuovo corpus normativo per una maggiore tutela dei risparmiatori e con più compiute e specifiche attività e poteri di vigilanza e controllo della banca d'Italia, della Consob e dell'Antitrust.

Il Parlamento - in sede di esame del provvedimento governativo - è ragionevole ritenere apporterà - ove lo riterrà opportuno e necessario - le modifiche atte a conferire al provvedimento stesso quelle conformità connesse agli obiettivi di più interesse generale del Paese e dei principi fissati nella carta Costituzionale.

La relazione della Corte dei Conti

La Corte dei Conti nel recente relazionare al Parlamento ha fotografato la consistenza dei debiti al 31 dicembre 2002 degli enti locali.

Nello specifico, per i Comuni, è emerso una crescita rilevante nelle tre aree principali ( finanziamenti a breve - mutui e prestiti - boc ).

La ripartizione geografica vede Sud ed Isole meno esposte sulle tre posizioni debitorie. ( cfr. tab. 1)

Tab 1 - IL DEBITO LOCALE STRUMENTI UTILIZZATI E CONSISTENZE - DATI 2002 -VALORI IN MIGLIAIA DI EURO Fonte: sole 24 ore del 5 febbraio 2004
COMUNI
	FINANZIAMENTI A BREVE TERMINE	MUTUI E PRESTITI	BOC	DEBITI PLURIENNALI
NORD OVEST	73664	8.131.868	1.383.511	79754
NORD EST	24.301	4.231.833	780.558	5.072
CENTRO	15.065	9.O99.608	222.339	55.336
SUD	4.015	3.469.359	113.967	39.125
ISOLE	11.616	1.330.569	27.652	38
TOTALE	128.661	26.263.237	2.528.027	173.325

E' noto che per far fronte a specifiche esigenze finanziarie connesse alla realizzazione di interventi per lo sviluppo locale, Comuni, Regioni e Province fanno ricorso a strumenti di finanza innovativa (Project financing - Cartolarizzazione -Emissioni obbligazionarie).

Nulla da eccepire se gli enti locali non sfondano i tetti programmati e gli interventi si traducono in un processo di reale sviluppo delle economie locali e della vivibilità ambientale : fenomeno questo particolarmente accentuato nel Mezzogiorno.

In questa situazione - oggettivamente preoccupante - il ricorso alla finanza derivata comporta una regolamentazione specifica che non leda l'autonomia finanziaria degli enti locali ma che tuteli al tempo stesso i soggetti interessati.

Un quadro impietoso ( cfr. Francesco Cerisano - Italia Oggi 6 febbraio ) quello rappresentato da Fitch ( una delle maggiori agenzie di rating al mondo) che avverte gli investitori determinati ad indirizzare le loro scelte di investimento sugli enti locali.

Incertezza quadro istituzionale, tagli imposti dal governo centrale,incremento costo della sanità, aumento dell'indebitamento locale sono i quatto elementi che Ficht attribuisce alla instabilità finanziaria futura degli enti locali.

Fa da sfondo al quadro delineato dall'agenzia di rating l'avvento del c.d. "federalismo fiscale " o amministrativo che trasferisce funzioni ( devolution) agli enti locali ma sottrae alle stesse risorse e non consente di esercitare l'autonomia impositiva piena (patto di stabilità).

In questo ampio ed articolato contesto si innestano le regole emanate dal Tesoro e tese a dare alla finanza degli Enti Locali ambiti meglio specificati sul versante finanziario.

La legge finanziaria 2004

L'art. 3 comma 16 prevede che le amministrazioni possono fare ricorso all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento.

E non si considerano spese per investimento quelle che non comportano risorse aggiuntive e che consentono di superare momentanee carenze di liquidità.

Il comma 17 dell'art. 3 legittima operazioni di "swap" ma si dubita che le stesse possano essere utilizzate per far fronte a momentanee carenze di liquidità alle quali gli enti interessati possono far fronte con anticipazioni di tesoreria.

Ad avviso di Enzo Cuzzola ( Italia Oggi sabato 7 febbraio ) il regolamento varato, implicitamente ammette la possibilità per gli enti territoriali di poter continuare a poter concludere contratti sui derivati atteso che gli stessi non costituiscono "indebitamento" e non rientrano nel vincolo del titolo V della Costituzione.

Il regolamento sul coordinamento dell'accesso ai mercati e sulle operazioni in strumenti derivati

Sulla "Gazzetta Ufficiale" n. 28 del 4 febbraio 2004 è stato pubblicato il decreto 1° dicembre 2003 n. 389 del ministero dell'Economia che regola l'accesso al mercato dei capitali degli enti locali.

Il Regolamento attua l'art.41 ,comma 1 della legge n. 488 del 2001 ( finanziaria 2002).

E' stabilito che gli enti ( province - comuni -unione dei comuni - città metropolitane - comunità montane e isolane - consorzi tra enti territoriali -regioni ) comunichino entro il giorno 15 del mese di febbraio,maggio,agosto e novembre di ogni anno al Ministero dell'economia e delle finanze, i dati relativi all'utilizzo netto di forme di credito a breve termine presso il sistema bancario, ai mutui accesi con soggetti esterni alla pubblica amministrazione, alle operazioni derivate concluse e ai titoli obbligazionari emessi nonché alle operazioni di cartolarizzazione concluse.

Il Ministero dell'economia e delle finanze coordina l'accesso ai mercati dei capitali degli enti individuati.

Il coordinamento è limitato alle operazioni di finanziamento a medio e lungo termine o di cartolarizzazione di importo pari o superiore a 100 milioni di euro.

Il Dipartimento Tesoro si riserva di determinare quale sia il momento più opportuno per l'effettiva attuazione di operazione di accesso al mercato.

Restano escluse dalla comunicazione preventiva le operazioni di provvista con oneri a carico del bilancio dello Stato.

Nel caso di operazioni soggette al controllo del Cicr ( Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio ) gli emittenti invieranno i dati simultaneamente al Dipartimento del Tesoro e al Cicr.

E' inoltre fissato che i contratti relativi alla gestione di un fondo per l'ammortamento del capitale da rimborsare o, alternativamente per la conclusione di uno swap per l'ammortamento del debito di cui all'art.41, comma 2, della legge 28 dicembre 2001 n. 448, possono essere conclusi soltanto con intermediari contraddistinti da adeguato merito creditizio, cosi come certificato da agenzie di rating riconosciute a livello internazionale.

Le somme accantonate possono essere investite esclusivamente in titoli obbligazionari di enti e amministrazioni pubbliche nonché di società a partecipazione pubblica di Stati appartenenti all'Unione Europea.

Per quanto concerne le operazioni in strumenti derivati il decreto ministeriale prevede che in caso di operazioni di indebitamento effettuate in valute diverse dall'euro, è fatto obbligo di prevedere la copertura del rischio di cambio mediante "swap di tassi di cambio" inteso come contratto tra due soggetti che assumono l'impegno di scambiarsi regolarmente flussi di interessi e capitale espressi in due diverse valute, secondo modo, tempi e condizioni contrattualmente stabiliti.

L'art. 3, comma 2 del decreto, consente inoltre le seguenti operazioni derivate:
a) swap di tasso di interesse tra due soggetti che assumono l'impegno di scambiarsi regolarmente flussi di interessi, collegati ai principali parametri del mercato finanziario secondo modo, tempi e condizioni contrattualmente stabiliti;
b) acquisto di "forward rate agreement" in cui due parti concordano il tasso di interesse che l'acquirente del forward si impegna a pagare su un capitale stabilito a una determinata data futura;
c) acquisto di "cap" di tasso di interesse in cui l'acquirente viene garantito da aumenti del tasso di interesse da corrispondere oltre il livello stabilito;
d) acquisto di "collar" di tassi di interesse in cui all'acquirente viene garantito un livello di tasso di interesse da corrispondere, oscillante all'interno di un minimo e un massimo prestabiliti;
e) altre operazioni derivate contenenti combinazioni di operazioni di cui alle lettere sopraindicate in grado di consentire il passaggio da tasso fisso a tasso variabile e viceversa al raggiungimento di un valore soglia predefinito o passato un periodo di tempo predefinito;
f) altre operazioni derivate finalizzate alla ristrutturazione del debito, solo qualora non prevedano una scadenza posteriore a quella associata alla sottostante passività.

L'accesso alla finanza derivata è ammessa a condizione che i flussi con essi ricevuti dagli enti interessati siano uguali a quelli pagati nella sottostante passività e non implichino, al momento del loro perfezionamento, un profilo crescente dei valori attuali dei singoli flussi di pagamento a eccezione di un eventuale sconto o premio da regolare al momento del perfezionamento delle operazioni non superiore a 1% del nozionale della sottostante passività.

Le operazioni derivate sono altresì consentite in corrispondenza di passività effettivamente dovute ed indicizzate esclusivamente a parametri monetari di riferimento nell'area dei Paesi appartenenti al Gruppo dei sette più industrializzati.

Il comma 4 dell'art 3 del decreto ministeriale fissa una ulteriore condizione secondo la quale: al fine di contenere l'esposizione creditizia verso le controparti delle operazioni derivate è consentita la conclusione di contratti soltanto con intermediari contraddistinti da adeguato merito creditizio, cosi come certificato da agenzie di rating riconosciute a livello internazionale.

Viene infine precisato che al supero del limite dei 100 milioni di euro, l'ente dovrà progressivamente tendere - successivamente all'entrata in vigore del decreto ministeriale - a far sì che l'importo nominale complessivo delle operazioni stipulate con ogni singola controparte non ecceda il 25% del totale delle operazioni stipulate con ogni singola controparte e non ecceda il 25% del totale delle operazioni in essere.

Vivaci sono apparse le reazioni al decreto ministeriale n. 389/2003.

Soprattutto per l'ingeneroso accostamento con quanto è accaduto ai titoli obbligazionari di società private e soprattutto perché viene intravista una minaccia all' autonomia finanziaria degli enti locali.

Per altro verso il decreto è stato sostanzialmente condiviso poiché colma un vuoto normativo circa la possibilità per gli enti di utilizzare strumenti finanziari innovativi.

Il secondo punto su cui i Comuni attendono chiarimenti è l'ambito nel quale deve esercitarsi il coordinamento del Tesoro e del Cicr in questa materia.

L'azione di coordinamento esercitata dallo Stato deve avvenire - ad avviso dell'ANCI - entro limiti strettamente necessari a contenere il costo dell'indebitamento e monitorare gli andamenti di finanza pubblica.

La Corte costituzionale con la sentenza n. 376 del 2003, ha escluso che con l'articolo 41 della legge n.488/2001 "si attribuisca al Ministero (dell'Economia) il potere di incidere sulle scelte autonome degli enti quanto alla provvista o all'impiego delle loro risorse o, peggio, di adottare determinazioni discrezionali che possano concretarsi in trattamenti di favore o di sfavore nei confronti di singoli enti"".

Coordinamento e monitoraggio da parte dello Stato sono, pertanto, elementi che concorrono in positivo all'andamento della finanza locale ma nel rispetto dei principi Costituzionalmente protetti.

Il ricorso al mercato dei capitali - così come condizionato dal processo di coordinamento del Ministero e del Cicr rischia, ad avviso dei rappresentati degli enti interessati, di mettere in crisi la finanza locale.

Ma al di là dei rilievi che possano essere mossi dagli enti interessati, va conclusivamente detto che il regolamento n. 389/2993 colma un vuoto legislativo e avvalora iniziative come quelle della Regione Liguria che ha avviato un programma di EMTN ( euro medium term notes ) che consente alla stessa ( assistita da Nomura e Merill Lynch International) l'emissione di titoli per un valore complessivo di 700 milioni di euro.

Next >