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Il progetto, il quale dovrebbe costituire il completamento del disegno di riforma iniziato con la legge 1 marzo 2001, n. 63, interviene su parti diverse del codice processuale penale al punto da potersi configurare come (l’ennesima) legge di riforma organica ma, nell’economia del presente lavoro, la parte oggetto di valutazione è costituita dal complesso di disposizioni che apportano modificazioni alla disciplina della durata delle indagini preliminari, nonché a disposizioni che su essa direttamente incidono.
Sommario
Premessa
Termini di durata delle indagini preliminari e valori costituzionali
La notizia di reato. Esigenze definitorie ed inadeguatezze propositive
La prassi delle iscrizioni tardive e le risposte all'esigenza di porvi rimedio
Inosservanza dei termini di durata delle indagini preliminari ed inutilizzabilità degli atti
Premessa
La prima metà del 2002 è stata percorsa dall’acuirsi delle tensioni tra poteri dello Stato sul tema, delicato e complesso, della giustizia.
Non si intende, evidentemente, prendere posizione sullo scontro tra poteri dello Stato in cui il dibattito politico è sfociato e ciò in adesione all’autorevole opinione di chi ritiene che <<al giurista non spetta sindacare le scelte politiche del legislatore, di cui questo si deve assumere le responsabilità… politiche>> (1). Non si può nascondere che la coincidenza con l’avvio della fase terminale di importanti processi che vedono coinvolti autorevoli esponenti delle istituzioni ingombra il campo della politica di dubbi sulla piena corrispondenza delle proposte formulate rispetto alle reali esigenze del sistema giustizia del nostro paese, ma di tanto trambusto il giurista deve limitarsi al rilievo, eminentemente tecnico, che il clima di contrapposizione rovente che caratterizza la vita politica e parlamentare ingiunge il pagamento di un caro prezzo alla serenità del confronto, sempre necessaria (anzi indispensabile) quando si discute di processo penale, ed al carattere di strutturazione organica delle misure riformatrici (2).
Nel clima infuocato dello scontro frontale tra maggioranza ed opposizione, nonché tra forze politiche e magistratura e tra questa e l’avvocatura, ha visto la luce il progetto di legge e n. 1225/01, presentato alla Camera dei Deputati il 5 luglio 2001 ad iniziativa dei deputati Anedda ed altri e finalizzato – almeno nelle intenzioni del proponente – a <<proseguire lo spirito della riforma iniziata e dare così piena attuazione ai principi del giusto processo… recepiti nel citato articolo 111 della Costituzione>>.
Il progetto, il quale dovrebbe costituire il completamento del disegno di riforma iniziato con la legge 1 marzo 2001, n. 63, interviene su parti diverse del codice processuale penale al punto da potersi configurare come (l’ennesima) legge di riforma organica ma, nell’economia del presente lavoro, la parte oggetto di valutazione è costituita dal complesso di disposizioni che apportano modificazioni alla disciplina della durata delle indagini preliminari, nonché a disposizioni che su essa direttamente incidono.
Gli articoli 11-14 dell’articolato sono indicativi, invero, di una rinnovata attenzione del legislatore verso problematiche dalla cui risoluzione dipende il corretto esplicarsi di garanzie costituzionali che, in assenza di interventi chiari e finalisticamente orientati del legislatore, rischiano di diventare (ed effettivamente sono diventati) navi prigioniere del mare in tempesta, destinate all’approdo in porto ovvero alla definitiva deriva a seconda delle scelte del comandante.
Certo, il fatto che ci si proponga di intervenire legislativamente su argomenti così delicati non costituisce di per sé un valore. La bontà di un “proposito normativo” – tale è, ancora, il progetto Anedda (3) – dipende dalla qualità degli interventi programmati, da valutare in sé e nell’incidenza di ciascuno e di tutti sul tessuto normativo del quale si apprestano a divenire elemento costitutivo, nonché nella coerenza rispetto ai valori costituzionali che essi mirano ad inverare nel complessivo ordinamento statuale.
Termini di durata delle indagini preliminari e valori costituzionali
E’ stato oltremodo rimarcato che il fondamento della previsione codicistica di termini entro i quali il pubblico ministero deve assumere le proprie determinazioni inerenti all’esercizio dell’azione penale riposa sull’esigenza di realizzare un soddisfacente equilibrio tra il valore costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale ed il diritto della persona sottoposta alle indagini ad una verifica in termini ragionevoli della fondatezza della notizia di reato soggettivamente orientata nei suoi confronti (4).
Entrambi i beni sottoposti a bilanciamento nella sintesi realizzata mediante la previsione di delimitazioni temporali dell’opera investigativa invocano la predisposizione di modelli di garanzia della effettività delle delimitazioni stesse, senza che il prevalere dell’uno sull’altro (tipicamente il valore dell’acclaramento dell’accaduto storico prevale su quello – connotato da una qualificazione maggiormente privatistica – dell’indagato alla rapida definizione della propria vicenda procedimentale) sposti di molto i termini della questione.
L’azione penale, invero, assume carattere di concretezza poiché non sostanziantesi in una generica richiesta di intervento della giurisdizione in funzione della verifica di una ipotesi meramente enunciata.
Essa si sostanzia, al contrario, in una vera e propria richiesta di condanna del soggetto tratto a giudizio, a sua volta sorretta da una valutazione di fondatezza della notizia pervenuta al requirente scaturente da una situazione procedimentale connotata dal reperimento, proprio nella fase investigativa, di elementi conoscitivi ritenuti – nella proiezione dibattimentale del loro valore, della loro efficacia, della loro evoluzione o involuzione – idonei a condurre ad una decisione adesiva alla tesi ricostruttiva dell’accusa (5).
L’azione penale, ancorchè concreta, è comunque una istanza che il pubblico ministero – per scelta costituzionale – è obbligato a rivolgere alla giurisdizione e la fissazione di un termine entro il quale adoperarsi per acquisire elementi di conoscenza orientati secondo il parametro ontologico previsto dall’articolo 326 c.p.p., unitamente alla previsione di un momento necessario di verifica della bontà della determinazione del requirente, sono fattori al servizio e non in antitesi rispetto alla garanzia di effettività del canone costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale.
Il che è come invocare una revisione del rapporto tra i valori che, si è detto poco sopra, vengono equilibrati nell’ambito della imposizione di limiti temporali al potere investigativo.
In altri termini, tra il principio di obbligatorietà dell’azione penale e il valore della necessaria ragionevole delimitazione temporale dello stato soggettivo di persona sottoposta alle indagini (6) non intercorre una relazione antinomica che la previsione di termini di durata delle indagini preliminari mira a comporre secondo un modello di ragionamento in virtù del quale si arreca un vulnus al primo per assicurare un quid di tutela al secondo (7).
Al contrario, l’imposizione di limiti di ordine temporale al lavoro dell’investigante concorre alla realizzazione piena e completa di entrambi i valori nessuno dei quali, in presenza di una scelta legislativa di segno opposto, troverebbe maggiore tutela (8).
Anzi, e paradossalmente, un sistema che dia spazio a lavorii investigativi temporalmente non delimitati crea la premessa per la sistematica inosservanza del principio di obbligatorietà dell’azione penale mediante l’introduzione di forme striscianti, diffuse (e dunque, poiché rimesse a valutazioni di politica repressiva di singoli uffici di procura o, peggio, di singoli pubblici ministeri appartenenti allo stesso ufficio, incontrollabili) e soprattutto occulte di discrezionalità nel momento attuativo dell’obbligo – che cesserebbe di essere tale – sancito dall’articolo 112 della Costituzione (9).
Ma tra la mancata previsione di termini di durata delle indagini preliminari e la tolleranza di sistematiche violazioni di essi la distanza è esigua e identici gli effetti pregiudizievoli sul percorso realizzativo dei valori dell’ordinamento.
Basta pensare, per rendersi conto di ciò, alle conseguenze nefaste che l’operare su notizie di reato per tempi irragionevolmente lunghi produce sulla decorrenza dei termini prescrizionali: l’inutile protrarsi della durata delle indagini – o, più semplicemente, il loro protrarsi – sottrae tempo prezioso al momento della verifica giurisdizionale della fondatezza dell’accusa.
Il risultato finale è, imprescindibilmente, la declaratoria di non doversi procedere per estinzione del reato a causa dell’intervenuta prescrizione. Anzi, nella peggiore delle ipotesi, la notizia di reato viene integralmente sottratta alla verifica giudiziale di merito poiché sussunta sotto fattispecie prescritte già prima che il fascicolo pervenga alla conoscenza di un giudice chiamato ad assumere decisioni sul merito della contestazione.
Questo stato di cose definisce una chiara violazione del principio di obbligatorietà dell’azione penale (10), nonché una grave mortificazione del principio di cui all’articolo 101, comma 2 della Costituzione: il giudice, infatti, smette di essere sottoposto soltanto alla legge per essere condizionato, nell’esercizio delle sue funzioni, dai comportamenti – necessitati o meno – di appartenenti agli uffici di procura, in tesi più o meno liberi di decidere se e quando sottoporre notizie di reato alla verifica giurisdizionale.
Ma c’è di più!
Un modo di operare lassista da parte dell’autorità inquirente conduce ad una irreparabile violazione del principio di legalità (articolo 25, comma 2 della Costituzione) nel senso – attribuitogli dalla Corte costituzionale nella sentenza 111/93 – di doverosa punizione delle condotte penalmente sanzionate (11).
Per vero, non sfugge a nessuno che, così come l’esercizio dell’azione penale in mancanza di elementi idonei a sostenere l’accusa in giudizio – destinata come tale al naufragio dibattimentale, con conseguente beneficio per l’imputato, in ipotesi colpevole, di un ingiusto proscioglimento – allo stesso modo il mancato esercizio dell’azione penale per mera negligenza ovvero per scelta politica (e non sempre di politica criminale si tratta) o l’esercizio tardivo di essa – esistano o meno termini di durata delle indagini preliminari – sono tutti fenomeni che, alla fine, realizzano il medesimo risultato anticostituzionale: la recezione di fatto di una concezione della tutela assicurata dal processo penale come disponibile e, per suo tramite, la mancata applicazione della legge penale sostanziale.
Dunque, sono i valori costituzionali – non ultimi i valori della ragionevole durata del processo e dell’eguaglianza dei cittadini (12) – ad esigere che l’attività di verifica della fondatezza di una notizia di reato si realizzi in tempi ragionevolmente predefiniti dal legislatore.
Lo stesso diritto della persona sottoposta alle indagini alla rapida definizione della propria vicenda procedimentale merita adeguata tutela in ragione della immediata inerenza di esso alla sfera dei diritti della personalità.
Infatti, il soggetto destinatario di una pubblica inquisizione vede la sua sfera giuridica vulnerata da atti dell’autorità statuale che, per quanto diretti alla repressione di condotte penalmente illecite ed in quanto tali tollerati, realizzano comunque uno stato relazionale tra cittadino e autorità che, pur non arrivando ad alterare sempre e comunque l’auto-percezione che il soggetto ha di sè stesso, altera sempre e comunque la percezione che del soggetto dà la comunità sociale di appartenenza. Nei casi peggiori, anche in mancanza di esposizione alla pubblica cognizione della vicenda procedimentale soggettiva, la mera consapevolezza dello stato di persona sottoposta alle indagini può sfociare addirittura in malessere psico-fisico (13).
Esiste dunque una connessione diretta tra intervento statuale in funzione repressiva dei fatti di reato e pregiudizio di situazioni giuridicamente protette in quanto attributi della personalità dell’uomo.
Onore, reputazione, integrità psico-fisica sono tutti beni che entrano in conflitto con il lavorio investigativo proteso alla ricerca e verifica di notizie di reato e siffatto conflitto è tanto più acuto quanto più l’operare investigativo, formalmente orientato all’assunzione di elementi di determinazione ex articolo 326 c.p.p., sia in realtà utilizzato per finalità personalistiche di singoli investigatori, talvolta a corto di adeguata competenza, o di soggetti che su di essi esercitano più o meno lecite (comunque interessate) forme di influenza.
Non pare dunque esagerato, in ultima analisi, sostenere l’esistenza di una naturale contrasto tra la realizzazione della personalità dell’uomo, che la Costituzione assume a fine ultimo dell’ordinamento, e l’indagine penale. Un contrasto sostanziantesi nel fatto che la realizzazione della personalità dell’uomo passa anche attraverso la libertà dai condizionamenti esistenziali che la sottoposizione al procedimento penale comporta: in altri termini, il percorso realizzativo della personalità dell’uomo incontra un ostacolo nell’avvio e nel dispiegarsi di una investigazione penale poiché questa aggredisce necessariamente attributi della personalità in modo tale da produrre o alterare il rapporto con l’autorità statuale o con il pubblico, a seconda che il privato sottoposto ad indagini avesse voluto evitare siffatto rapporto ovvero, pur volendolo, avrebbe preferito che si sviluppasse con forme e contenuto diversi.
Pertanto, quando l’evenienza dell’avvio di un procedimento penale si palesa come inevitabile, la tutela della persona umana e le garanzie di libertà che siffatta tutela postula impongono che il naturale condizionamento esistenziale derivante dall’azione accertativa dello Stato sia quanto più possibile limitato sotto il profilo temporale.
In fin dei conti, la previsione di termini di durata delle indagini preliminari costituisce – ed in questo caso lo è davvero – un fattore di temperamento di contrapposti valori di rango costituzionale: l’accertamento e la repressione dei fatti di reato da un lato, la piena realizzazione della personalità dell’uomo dall’altra.
Prescindendo dalle fonti internazionali – che pure, significativamente, configurano la rapida definizione dei processi di verifica della fondatezza dell’accusa quali <<diritti dell’uomo>> – non si spiegherebbe, altrimenti, il collegamento diretto tra il mancato rispetto del termine di ragionevole durata del processo e la produzione di un danno patrimoniale e non patrimoniale – dunque di un pregiudizio alla sfera giuridica del soggetto interessato, intesa anche come comprensiva del patrimonio morale e (ancorchè il dibattito sulla configurabilità del relativo danno sia ancora in corso, sembra potersi affermare) esistenziale di esso – operato dall’articolo 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89.
Se il quadro dei valori variamente coinvolti nell’esplicazione di attività investigativa penale viene integrato dalla giusta considerazione degli interessi delle persone offese e danneggiate dal reato e del generico interesse della comunità statuale al rapido accertamento di fatti penalmente rilevanti e delle relative responsabilità, ecco emergere in tutta la sua importanza la funzione dell’imposizione di limiti temporali alla pubblica investigazione penale.
Il legislatore del 1988 era evidentemente consapevole dell’intimo significato che l’imposizione di limiti temporali al lavoro investigativo recava in sé in quanto punto di convergenza di plurimi valori di rango costituzionale.
Siffatta consapevolezza veniva a tradursi in un complesso coordinato di norme che correlava la previsione di rigidi termini alla predisposizione di meccanismi di controllo della loro effettiva osservanza.
Il quadro disegnato dall’operare congiunto degli istituti contemplati dagli articoli 347, 109 Att., 335, 405, 406, 407, 412, 127 Att., 413 c.p.p. articola, per vero, un sistema idoneo ad assicurare il governo, sotto il profilo temporale, delle indagini preliminari.
O, meglio, così pare nella forma!
Ed infatti, la previsione di strumenti deputati a fare pervenire tempestivamente al pubblico ministero la notizia di reato, accompagnata dall’imposizione di un obbligo di immediata iscrizione di essa nel registro delle notizie di reato, si lega intimamente alla previsione di termini di durata delle indagini preliminari ed alla predisposizione di meccanismi tipizzati tramite i quali pervenire alla eventuale proroga di essi.
Il sistema si chiude con la predisposizione di meccanismi di controllo interno ed esterno deputati alla verifica dell’osservanza dei termini imposti e, soprattutto i secondi, al controllo sull’effettività del principio di obbligatorietà.
Un meccanismo complesso nella definizione del quale, specie nella parte di esso concernente la previsione di meccanismi di rigida delimitazione temporale delle investigazioni del pubblico ministero e della polizia giudiziaria, il legislatore si è ben guardato dalla tentazione di lasciarsi guidare da canoni di rigida predefinizione formale.
Infatti, la consapevolezza del possibile manifestarsi di peculiari esigenze investigative – scaturenti dalla necessità di contrastare efficacemente fenomeni criminosi idonei ad aggredire i valori fondanti del sistema sociale ed economico del paese e dunque causativi di rilevante allarme sociale – e la ripercussione sul soddisfacimento di esse di termini astrattamente delineati per il procedimento penale astrattamente inteso, ha condotto ad una scelta di “concretizzazione” del procedimento penale quale referente di scelte delimitative sotto il profilo temporale.
Una opzione tesa, dunque, a salvaguardare (ci si passi il gioco di parole, ma potremmo dire) in concreto la concretezza dell’azione penale ed in quanto tale sfociata nella catalogazione di ipotesi di complessità investigativa presunta (articolo 407, comma 2 lettera a) e concreta (articolo 407, comma 2 lettere b), c), d) associate tutte ad un termine di durata delle indagini preliminari più lungo rispetto a quello ordinario (14).
Ciò basta per affermare con assoluta certezza che il legislatore della codificazione post-inquisitoria, nell’adottare le scelte inerenti alla delimitazione temporale dell’attività degli investiganti pubblici, ebbe ben presente il rapporto di “funzionalità necessaria” che legava esse con la garanzia dell’effettività del principio di obbligatorietà dell’azione penale e, consapevolmente, assunse ad oggetto dell’intervento normativo non già il procedimento penale, bensì i procedimenti penali intesi nella concretezza dei risultati che essi perseguono, nella maggiore o minore complessità che ne connota i relativi atti d’indagine e, dunque, nelle differenziate esigenze che connotano gli stessi sotto il profilo del potenziale sviluppo temporale (15).
La notizia di reato. Esigenze definitorie ed inadeguatezze propositive
Analogamente a quanto era dato riscontrare nella vigenza del codice Rocco, il codice processuale dell’epoca accusatoria non ospita alcuna definizione normativa di “notizia di reato”.
L’importanza della specificazione normativa della nozione di notizia di reato non va enfatizzata, anche se non deve sottacersi l’utilità di un riferimento positivo, sol che si pensi che l’apprensione di essa da parte del pubblico ministero comporta l’iscrizione del nome della persona sottoposta alle indagini nel registro ex articolo 335 c.p.p. ed il formale avvio delle indagini preliminari (16).
Sotto questa prospettiva è astrattamente apprezzabile lo sforzo teso a qualificare positivamente un elemento così importante per il corretto e garantito dispiegarsi della dinamica processuale.
Da un punto di vista concreto, tuttavia, la soluzione proposta non pare idonea a conseguire il risultato di fornire una direttiva chiara al gestore delle notizie di reato.
Al contrario, essa aumenta gli aspetti di contraddittorietà in una trama che, al contrario, non dovrebbe conoscere contraddizione alcuna.
La considerazione da ultimo svolta serve a circoscrivere preliminarmente lo scopo di questa parte del presente lavoro: non di un contributo all’individuazione del concetto di “notizia di reato” si tratta (17), bensì soltanto di una analisi volta ad evidenziare la necessità di correzioni ad una formula ancora non assunta al rango di elemento costitutivo dell’ordinamento giuridico.
L’articolo 11 del disegno in esame prevede l’introduzione di una modifica all’articolo 330 c.p.p. sotto diversi profili. Rilevante ai fini della presente analisi è la previsione dell’inserimento, dopo il comma 1, di un comma 1-bis contenente una disposizione a carattere definitorio: <<La notizia di reato è rappresentata da qualsiasi informazione, ricevuta dal pubblico ministero o dalla polizia giudiziaria, di un fatto che in astratto costituisce reato>>.
E’ di immediata percezione la collocazione di questa definizione lungo il solco tracciato dalla dottrina tradizionale (18) anche se, occorre dare atto, quello di notizia di reato è un concetto sfuggente, difficilmente riconducibile ad unità sotto la copertura formale di una definizione.
Nonostante ciò, un ausilio alla conformazione – nei limiti del possibile ed in stretta aderenza con il fine che si persegue in questa parte del lavoro – di una nozione soddisfacente può derivare dall’analisi del sistema processuale, o meglio dei caratteri di fondo di esso.
Per vero nel passaggio dal vecchio al nuovo codice processuale la notizia di reato, formalmente dotata di una funzione “veicolativa” di conoscenze concernenti ipotesi di reato verso figure procedimentali tipizzate, ha mutato la propria intima natura.
Come è stato ben messo in evidenza <<nella vigenza del codice abrogato, la valenza processuale dell’informativa – specie se proveniente dagli organi di polizia – non si esauriva… nel mero impulso al promovimento delle indagini necessarie per verificare la fondatezza dell’opinio delicti in essa trasfusa, ma, nella prassi, andava a comporre un diffuso fenomeno di recupero delle risultanze pre-istruttorie che, nel caso di specie, finiva per trasformare la notitia criminis in uno strumento in grado di veicolare elementi obiettivi da utilizzare in sede processuale ai fini della maturazione del libero convincimento del giudice sul fatto… Espressamente legittimato a procedere alla enunciazione orale delle informative… era, poi, del tutto prevedibile che il giudice fosse irresistibilmente attratto dalla possibilità di traghettare in dibattimento, direttamente per tale via, le implicazioni probatorie di cui l’autorità redigente avesse ritenuto di corredare la notizia stessa… Considerazioni di questo tenore dimostrano, dunque, come non sia assolutamente azzardato ipotizzare che, nella vigenza del codice Rocco, la notizia di reato costituisse di per sé – quanto meno allo stato embrionale – l’ordito argomentativo della decisione finale>> (19).
L’ampio passaggio poco sopra enunciato da conto di un sistema nel quale la fase dibattimentale si riduceva, il più delle volte, ad un simulacro di spazio dialettico, garanzia formale di un convincimento formatosi più o meno esclusivamente sulla base della notizia di reato, utilizzata nel suo duplice profilo descrittivo e valutativo e, in quanto funzionale alla formazione del convincimento giudiziale, connotata da un elevato grado di compiutezza.
Il codice di rito vigente, come è noto, ha (quasi) radicalmente precluso la possibilità di attingere elementi conoscitivi deputati a conformare l’orizzonte gnoseologico del giudice del dibattimento dalla notizia di reato e, più in generale, dagli atti investigativi compiuti dalle parti nella fase delle indagini preliminari.
A tal fine la notizia di reato è stata esclusa dal novero degli atti suscettibili di essere ospitati nel fascicolo per il dibattimento a norma dell’articolo 431 c.p.p., salva l’ipotesi in cui essa sia contenuta in un atto costituente condizione di procedibilità. In questo caso, infatti, essa penetra ab initio nel fascicolo processuale, ma è suscettibile di lettura al solo fine di verificarne la sussistenze (articolo 511, comma 4 c.p.p.) (20).
Il recupero di una funzione meramente propulsiva alla notizia di reato ne ha determinato un ridimensionamento sotto il profilo della necessaria compiutezza descrittiva.
Per altro verso, il passaggio dal sistema processuale contemplante una fase istruttoria connotata da una funzione preparatoria del processo a quello accusatorio, caratterizzato dall’estromissione dell’inchiesta di parte dal momento processuale in senso stretto e dalla finalizzazione dell’azione investigativa all’approfondimento della notizia di reato, induce alla considerazione di una profilo che, per quanto elementare nella sua consistenza, costituisce la base per individuare ciò che è notizia di reato è ciò che invece non deve essere considerata tale.
In altri termini, se la valutazione di <<non infondatezza>> di una notizia di reato si colloca temporalmente e ontologicamente all’esito delle indagini preliminari (articolo 408 c.p.p.) il momento genetico della fase investigativa può e deve essere rappresentato dalla conoscenza di un fatto la cui fondatezza – sotto il profilo soggettivo ed oggettivo – è ancora da verificare, dunque dalla prospettazione di un fatto che, astrattamente inteso e quindi al di fuori di ogni valutazione circa il suo reale accadimento storico e la sua concreta riferibilità soggettiva, sia riconducibile ad una fattispecie penale.
Sotto questo aspetto la nozione di notizia di reato quale <<informazione… di un fatto che in astratto costituisce reato>> appare abbastanza convincente.
In particolare, essa presenta un aspetto di evoluzione rispetto alla definizione tradizionalmente accolta dalla dottrina.
La descrizione del contenuto del veicolo conoscitivo come <<fatto costituente reato>> implica l’individuazione di un momento valutativo che si antepone alla configurazione della notizia stessa, la quale non sussiste in mancanza di valutazione e viene in esistenza soltanto se e nella misura in cui la valutazione stessa c’è ed è compiuta.
La specificazione del carattere astratto del giudizio dell’investigante impone una valutazione minimale, di mera corrispondenza del fatto conosciuto alla fattispecie astratta descritta dalla norma penale sostanziale, rimandando al dopo – ossia all’attività investigativa – ogni approfondimento sulla fondatezza o meno della notizia.
E’, questa, la concezione “ipotetica” della notizia di reato, la bontà della quale è confermata da quell’orientamento giurisprudenziale, pacifico ed anche di recente ribadito (21), che consente di fondare il giudizio di colpevolezza dell’imputato sulla base delle sole dichiarazioni accusatorie della persona offesa dal reato.
In ipotesi del genere, nelle quali la persona offesa il più delle volte si limita a ribadire il contenuto della notizia di reato, il dibattimento costituisce un luogo nel quale si realizza una vera e propria “novazione della fonte” d’accusa, ingenerandosi un processo penale la cui sostanza si riduce ad una attività di mera oralizzazione degli elementi conoscitivi desumibili dalla notizia stessa.
Il fenomeno del mutamento funzionale dei dati contenuti nella notizia di reato è ancora più evidente nella prassi quotidiana della trasmissione di richieste di emissione di decreti penali di condanna suffragate esclusivamente dagli elementi conoscitivi desumibili dalla querela (22). In questi casi, infatti, è la notizia di reato stessa a farsi – senza la mediazione dell’attivazione di fonti di prova a carattere dichiarativo – fonte documentale di prova.
Alla luce di questo dato fornito dall’esperienza, sarebbe evidentemente contraddittorio un sistema che considera un determinato elemento conoscitivo idoneo a fondare il libero convincimento giudiziale in ordine alla colpevolezza dell’imputato ma, allo stesso tempo, inidoneo a giustificare una iscrizione ex articolo 335 c.p.p. e, dunque, ad assurgere al rango di notizia di reato.
Gli elementi di confusione insiti nella definizione legislativa di notizia di reato coniata nel disegno di legge in commento risiedono nella parte di essa che tipizza (sembra tipizzare) i percorsi conoscitivi attraverso i quali l’inquirente entra in contatto con la notizia di reato.
Sotto questo profilo, la nozione di notizia di reato che si pretende di introdurre nel tessuto codicistico processuale appare insufficiente, priva di una adeguata ponderazione sul piano sistematico e, soprattutto, suscettibile di riaprire il fronte delle discussioni su aspetti della genetica procedimentale (leggasi: potere del pubblico ministero di ricercare ovvero concorrere alla formazione della notizia di reato) che, per quanto oggi non del tutto sopite, appaiono sufficientemente canalizzabili su conclusioni abbastanza condivise in quanto strettamente aderenti al dettato normativo.
Dovrebbe essere chiaro, a questo punto, il riferimento alla precisazione, contenuta nel proponendo comma 1-bis dell’articolo 330 c.p.p., secondo cui è notizia di reato l’informazione <<ricevuta dal pubblico ministero o dalla polizia giudiziaria>>.
La circostanza che siffatta precisazione sia contenuta in una disposizione a carattere definitorio non dovrebbe lasciare spazio a dubbi di sorta: notizia di reato è “soltanto” l’informazione <<ricevuta>>. Ciò che non è ricevuto non è notizia di reato, è un’altra cosa, un qualcosa da collocare nel campo del processualmente irrilevante o comunque da trasmettere ad organi che ne curino la riconduzione entro un ambito di forme tipizzate di ricezione.
Ricevere la notizia di un reato significa che la notizia stessa, già formata in tutti i suoi elementi, perviene (23) alla conoscenza del pubblico ministero o della polizia giudiziaria attraverso i veicoli conoscitivi – noti perché positivamente contemplati (paradossalmente) dalla disposizione immediatamente precedente e contenuta nello stesso articolo 330 c.p.p. – della presentazione e della trasmissione.
L’attività del ricevere – corrispondente a quelle della presentazione e della trasmissione – va tenuta nettamente distinta dall’attività del ricercare ed un pubblico ministero che non può ricercare la notizia di reato è un autorità investigativa estromessa dalla fase pre-procedimentale, un organo “seduto all’interno del proprio ufficio” in attesa che qualcuno gli trasmetta o presenti una notizia di reato di cui verificare la fondatezza.
Valutata utilizzando gli strumenti della sintassi, la modifica che ci si propone di attuare mediante l’intervento sull’articolo 330 c.p.p. produce, come si vede, effetti che vanno ben al di là della mera chiarificazione definitoria, scardinando la visione per certi versi garantista che probabilmente aveva indotto il legislatore originario ad equiparare il pubblico ministero e la polizia giudiziaria nell’attività preordinata alla elaborazione della notizia di reato (24).
Con ciò non si intende assolutamente prendere posizione sul tema della delimitazione degli spazi di accesso del pubblico ministero all’area pre-procedimentale, ossia collocata nella fase che precede la formalizzazione di una notizia di reato (25).
Si intende soltanto segnalare, in estrema sintesi ed in linea con quanto preliminarmente annunciato circa lo scopo della trattazione, il prospettabile acuirsi del dibattito – e dello scontro nei palazzi della giustizia – su un problema delicato sotto qualsiasi punto di vista lo si consideri. Evenienze – occorre chiarire – pericolose non in sé, ma in quanto determinate da opzioni normative poco ponderate, non legate a scelte strategiche chiaramente definite ma frutto di spinte emotive del tutto estemporanee e per questo suscettibili di produrre effetti indesiderati.
Si afferma questo perché, al di là del dato letterale – privo di coordinazione sistematica interna ed esterna (26) – nulla autorizza ad affermare che la volontà legislativa sia nel senso di privare il pubblico ministero di poteri d’intervento nella fase di ricerca e formazione della notizia di reato.
Da un lato, infatti, gli autori che pur condividono definizioni grammaticalmente restrittive di notizia di reato non mettono in dubbio l’esistenza di un potere acquisitivo del pubblico ministero, ricomprendendo lo stesso nelle forme espressive utilizzate (27).
Dall’altro, non è pensabile che una siffatta opzione strategica sarebbe rimasta priva di qualsiasi riferimento nell’ambito della relazione al progetto di legge.
Senza contare, poi, che nel marasma lessicale che caratterizza la formula legislativa proposta la stessa polizia giudiziaria sarebbe condannata a ricevere passivamente notizie di reato, senza poteri di iniziativa.
Se così è – ossia se la modifica non postula l’estromissione del pubblico ministero dalla fase pre-investigativa – la novellazione in esame lascia emergere una ulteriore lacuna poiché appare assolutamente inadeguata rispetto al più generale fenomeno dell’acquisizione di notizie di reato per mezzo di canali non qualificati, ossia non riconducibili ad uno specifico modello normativo.
In questi casi, infatti, l’obbligo di immediata iscrizione nel registro di cui all’articolo 335 c.p.p. scaturisce da una attività valutativa degli organi investigativi che conduce ad un giudizio di attendibilità della notizia e della quale non è possibile cadenzare il processo evolutivo.
Si segnala questo limite della prospettazione senza ulteriori approfondimenti poiché, come più volte detto, la trattazione della notizia di reato come categoria dogmatica non risponde alle finalità del presente lavoro.
La prassi delle iscrizioni tardive e le risposte all’esigenza di porvi rimedio
L’articolo 12 del progetto di legge n. 1225 affronta una questione delicatissima sotto il profilo della dinamica procedimentale penale.
E’ noto, invero, che il sistema processuale vigente disciplina la decorrenza del termine di durata delle indagini preliminari individuando quale dies a quo il momento di adempimento dell’obbligo formale imposto dall’articolo 335 c.p.p.
L’ancoraggio del momento di avvio dell’indagine preliminare all’adempimento dell’obbligo di iscrizione della notizia di reato, ossia ad un momento procedimentale storicamente documentabile e dunque facilmente individuabile dai soggetti interessati (28), rispondeva ad un disegno legislativo coerente con il principio di rigida delimitazione formale del lavorio investigativo preliminare.
Né, nel pensiero del legislatore del 1988, si palesavano possibilità di fughe dal protocollo temporale appena elaborato in funzione – tutto sommato ed è sempre bene rammentare – di garanzia della posizione della persona sottoposta alle indagini e di salvaguardia dell’effettività del valore dell’obbligatorietà dell’azione penale.
Infatti il disegno legislativo aveva concepito l’iscrizione della notizia di reato come attività da compiersi nel momento stesso in cui il fatto denunciato nell’informativa, pervenuta all’ufficio del pubblico ministero, avesse superato il vaglio di “tipicità formale” previsto dall’articolo 109 Att. c.p.p.: dunque un’attività immediatamente successiva all’acquisizione della notizia di reato e comprensiva, altresì, dell’indicazione del nome della persona destinataria dell’accusa nell’ipotesi in cui ciò risultasse.
Una regolamentazione stringente, chiaramente non contemplante spazi di discrezionalità a favore del pubblico ministero per ragioni che sono di immediata percezione: <<un’eccessiva indeterminatezza del dies a quo avrebbe potuto mettere l’autorità procedente in condizione di ottenere surrettiziamente una dilatazione dei termini di chiusura delle indagini preliminari predeterminati dal legislatore>> (29).
L’intima giustificazione di stampo primariamente garantista che aveva ispirato la trama normativa è stata ben presto mortificata dalla prassi – diffusasi negli uffici di procura della penisola – delle registrazioni tardive, una prassi giustificata dall’onnipresente salvacondotto dei “carichi di lavoro” che affligge gli uffici di governo dell’azione penale.
Il risultato di un siffatto modo di operare è stato chiaramente quello di vanificare la restante disciplina dei termini di durata delle indagini preliminari: a che serve, infatti, stabilire un termine e magari sanzionarne l’inosservanza colpendo gli atti investigativi tardivi senza una rigorosa predefinizione del dies a quo?
Dunque spazio alle investigazioni a tempo indeterminato, con la connessa proliferazione delle figure dei c.d. indagati a vita.
Che il diritto positivo non autorizzasse tutto ciò è stato detto ed è cosa nota. D’altra parte gli avverbi “immediatamente” e “contestualmente” ovvero la specificazione “quando risulta” che figurano nell’articolo 335, comma 1 c.p.p. significheranno qualcosa!
No! Tuona la Corte di cassazione.
Il giudice di legittimità, anziché imporre agli operatori l’osservanza del diritto favorendo – in attuazione della funzione di nomofilachia che le compete – interpretazioni rigorose di norme predicate di una stretta valenza garantistica, ha avallato la prassi ormai invalsa con il risultato di vanificare qualsiasi tentativo diretto ad arginare le letture distorte della disposizione contenuta nell’articolo 335 c.p.p.
Si è così giunti a riconoscere un potere discrezionale del pubblico ministero in ordine al momento in cui effettuare l’iscrizione, un potere assoluto, intangibile, non censurabile nemmeno attraverso una verifica postuma dell’ingiustificato ritardo da parte del giudice (30).
Un potere discrezionale che in alcun modo è enucleabile dalla norma in commento – la quale, come visto, imporrebbe di pervenire a ben altri approdi – tanto è vero che, per dotare di legittimazione la conclusione distorta cui sì è pervenuti, si è dovuto fare ricorso ad improbabili valutazioni di ordine sistematico.
Si è detto, da un lato, che l’articolo 335, comma 1 c.p.p. <<pur imponendo all’organo dell’accusa di iscrivere immediatamente la notitia criminis ed il nome dell’indagato, non precisa alcun termine per l’iscrizione>> (31) poiché il concetto di immediatezza <<non implica la rigidità di un termine correlato a ore o a giorni>> (32).
Si è continuato, dall’altro, sostenendo che la bontà dell’assunto trova conferma nel dato normativo della mancanza di <<qualsiasi norma che consenta al giudice di esercitare sia il controllo sulla immediatezza dell’iscrizione, sia la facoltà di fissare autonomamente la data nella quale detta iscrizione avrebbe dovuto essere effettuata>> (33).
Il primo argomento, evidentemente ancorato ad una lettura dell’articolo 335 c.p.p. che utilizza come musa ispiratrice (una specie di ascendente!) l’articolo 172 c.p.p., non coglie nel segno.
Innanzitutto un simile approccio consacrerebbe la mostruosità logica e giuridica della previsione di un termine non ancorato ad alcun fatto certo che ne produca la decorrenza: un finto termine, dunque, figlio di una scelta caratterizzata da una sorta di riserva mentale del legislatore.
Ma, cosa ancora più grave, condannerebbe all’inesistenza l’avverbio “immediatamente” che fa bella mostra nel corpo dell’articolo 335 c.p.p.
Se l’avverbio “immediatamente” non è significativo di nulla sotto il profilo temporale ci si chiede come mai il legislatore avverta l’esigenza di specificare che determinati atti debbano essere compiuti “immediatamente” (articolo 366 c.p.p.), altri “senza ritardo” (articolo 387 c.p.p.), altri ancora “senza ritardo e comunque tempestivamente” (articolo 364, comma 5 c.p.p.), altri, infine, senza alcun referente di carattere temporale.
E’ oltremodo chiaro che l’ancoraggio del compimento di atti a riferimenti temporali è frutto di giudizi di valore compiuti dal legislatore in funzione del perseguimento di obiettivi vari, diversi per natura e funzione, comunque positivamente valutati e l’interpretazione sostanzialmente abrogativa di siffatti riferimenti si risolve in una compromissione delle possibilità realizzative dei risultati stessi.
Ciò è immediatamente percepibile prestando attenzione alle note conseguenze che la privazione di caratteri di serietà al momento individuato dall’articolo 335 c.p.p. determina, ossia la vanificazione del profilo temporale che connota la disposizione di cui all’articolo 405, comma 2 c.p.p. e la conseguente correlata violazione di principi costituzionali.
Ma lo è ancora di più se si considera la devastante conclusione cui si perverrebbe qualora l’approccio abrogativo su indicato si applicasse all’adempimento contemplato dall’articolo 309, comma 5 c.p.p. Se, infatti, dare “immediato avviso” all’autorità procedente dell’avvenuto deposito della richiesta di riesame significasse semplicemente “dare avviso” il procedimento di riesame delle ordinanze che dispongono misure coercitive sarebbe solo apparentemente contingentato dal punto di vista temporale, con conseguente vanficazione del fine di assicurare una rapida verifica della vicenda cautelare da parte dell’organo del riesame.
Ed invero, il problema della sostanziale “falsificazione” del sistema di pre-determinazione temporale interno all’articolo 309 c.p.p. ad opera della eccessiva volatilità dell’espressione “immediato avviso” che caratterizzava il momento iniziale della relativa scansione si pose in giurisprudenza e venne, non a caso, risolto dalla Corte costituzionale con una sentenza interpretativa di rigetto le cui argomentazioni assumono una relativa valenza generale.
Il giudice delle leggi, con la sentenza n. 232 del 1998 si astenne dall’operare interventi di natura correttiva poiché ritenne sufficiente a ricondurre la disciplina entro parametri di costituzionalità la corretta lettura dell’espressione “immediato avviso”: <<la prescrizione secondo cui l’avviso deve essere immediato>> - sentenziò la Corte - <<significa, appunto, che l’eventuale intervallo temporale fra la presentazione della richiesta e l’avviso dell’avvenuta presentazione non assume rilievo giuridico. Ciò che è immediato, per definizione, non tollera intervalli temporali predefiniti (e quindi termini), prima del decorso dei quali possa non ritenersi giuridicamente compiuto l’adempimento>>.
In altre parole, è il pensiero della Corte, immediato significa senza soluzione di continuità.
Le chiare parole della Corte costituzionale sono la migliore ed autorevole conferma dell’errore in cui incorre la Corte di cassazione quanto ritiene l’avverbio “immediatamente” che lega temporalmente ricezione della notizia di reato e registrazione tanquam non esset.
Imporre l’immediata iscrizione della notizia di reato soggettivamente caratterizzata significa consentire soltanto differimenti – rispetto al momento acquisitivo della notizia – strettamente necessitati, ossia resi indispensabili dalla complessità della verifica di appartenenza dell’atto al novero degli atti contenenti notizie di reato e, dunque, dalla verifica della rispondenza del fatto conosciuto alla fattispecie astratta descritta dalla norma incriminatrice.
Più robusta (34), ma comunque superabile da una lettura del sistema connotata da un approccio maggiormente garantista, si dimostra la seconda argomentazione.
A parte, infatti, gli svariati casi di attribuzione, per via giurisprudenziale, di poteri non espressamente previsti da norme giuridiche (35), la previsione di un potere di verifica della tempestività delle iscrizioni sarebbe stata desumibile, in via sistematica, dal principio di legalità delle indagini preliminari e dal ruolo di garante di siffatta legalità che l’ordinamento affida al giudice per le indagini preliminari e, in ultima istanza, al giudice del merito.
Dunque sono la lettera della disposizione, la sua ratio ed il sistema ad imporre letture stringenti dell’obbligo del pubblico ministero di procedere ad immediata registrazione – ossia appena ricorrono i presupposti normativi – della notizia di reato e ad affidare al giudice il compito di verificare che il momento dell’adempimento corrisponda a quello della sua esigibilità.
In un contesto di scarsa sensibilità garantista quale è quello avallato dalla Suprema Corte non sono mancati tentativi volti a promuovere una correzione della grave distorsione normativa tramite l’autorevole intervento della Corte costituzionale.
Tentativi che, però, non sono andati a buon fine poiché arrestatisi sulla soglia della verifica della rilevanza e sfociati, conseguentemente, in pronunce di inammissibilità (36).
Eppure la consapevolezza della gravità dei rischi insiti in un sistema inadeguato sotto il profilo della garanzia della tempestività delle iscrizioni non ha mancato di trovare diritto di cittadinanza presso la Corte di cassazione.
Ci si riferisce a quelle pronunce – per vero tutte afferenti a casi di omessa registrazione ma da taluno ritenute valide anche per i casi di iscrizione tardiva (37) – che hanno riconosciuto in capo al giudice un potere di individuazione del momento in cui la notizia avrebbe meritato di essere registrata (38), pronunce che, tuttavia, sono rimaste isolate al punto da non giungere nemmeno a costituire un indirizzo minoritario.
La vanificazione del sistema concepito dal legislatore del 1988 (39) esigeva, dunque, un intervento legislativo che ne correggesse l’evidente stortura e la proposta di modifica dell’articolo 405, comma 2 c.p.p. tesa ad ancorare il termine di durata delle indagini preliminari al momento in cui il nome della persona sottoposta alle indagini <<è pervenuto alla conoscenza del pubblico ministero o della polizia giudiziaria>> è, almeno nelle intenzioni del proponente, diretta a tale scopo.
Prima di verificare la bontà dell’opzione normativa in corso di elaborazione occorre, però, rendere testimonianza di un modus operandi legislativo schizzofrenico sempre più ricorrente e dal quale la questione che ci occupa non è esente.
Infatti, mentre da un lato ci si propone di porre fine ad una prassi che – dice il proponente – non può più essere tollerata, dall’altro se ne sanziona sul piano legislativo la perfetta legalità.
Non sembra altrimenti apprezzabile la previsione affidata alla norma transitoria di cui all’articolo 64 del D.Lgs. 28 agosto 2000, n. 274, per la quale <<quando si tratta di reati commessi dopo la pubblicazione del presente decreto>> si osservano per intero le disposizioni concernenti la competenza penale del giudice di pace <<se alla data di entrata in vigore non è ancora avvenuta l’iscrizione della notizia di reato>>.
Una vacatio legis di circa 15 mesi (40) è idonea ad ospitare infiniti casi di notizie di reato pervenute prima del 6 ottobre 2000 ed iscritte dopo del 2 gennaio 2002.
Se, infatti, il legislatore avesse inteso riferirsi soltanto ai reati commessi prima della data indicata ma le cui notizie fossero state acquisite (e dunque iscritte) dopo del 2 gennaio 2002, la portata della norma transitoria si sarebbe dovuta intendere come riferita esclusivamente ad una ristretta tipologia di reati rimessi alla competenza del nuovo giudice penale, ossia ai delitti perseguibili d’ufficio (41) ed alle contravvenzioni.
Troppo poco per una disposizione così importante che – emerge dalla relazione – si giustifica <<in quanto, tenuto conto dei tempi necessari per il passaggio alla fase processuale si correrebbe il rischio di una forzata inattività del giudice di pace che, dopo l’entrata in vigore del decreto, sarebbe costretto ad attendere lo svolgimento delle indagini preliminari attivate in relazione ai reati commessi dopo tale data>> (42).
Troppo, invece, per chi ritiene che i guasti di una normativa lacunosa e male interpretata vadano corretti e non, invece, utilizzati per “dare lavoro” a chi rischia in virtù di una scelta legislativa di carattere transitorio di rimanere provvisoriamente disoccupato.
La conclusione che emerge dal microsistema normativo di recente creazione, letto in combinato con la prospettiva modificativa di cui ci occupiamo, è mortificante: <<la prassi delle iscrizioni tardive è intollerabile e deve essere eliminata, ma fin quando c’è approfittiamone per dare lavoro al giudice di pace!>> sembra essere il pensiero del legislatore.
E poco importa rilevare che <<la disposizione transitoria non introduce una deroga alle regole comuni>> e che <<i lunghi mesi che intercorrono tra la data di pubblicazione del decreto e la sua entrata in vigore non possono rappresentare un comodo escamotage a beneficio dell’accusa per posticipare l’iscrizione designando, in questo modo, l’autorità competente per il giudizio>> (43). Ciò è indubbiamente vero da un punto di vista strettamente normativo ma è indubbiamente falso dal punto di vista di una prassi cui il giudice di legittimità ha dato copertura attraverso il riconoscimento di una stato di piena discrezionalità e di assoluta assenza di forme di controllo: oggi il pubblico ministero può determinare, con le proprie scelte, l’individuazione del giudice competente per materia, un giudice certamente non meno terzo ed imparziale dell’altro, ma altrettanto certamente non “naturale e precostituito per legge”, anzi innaturale e post-costituito per scelta di una parte.
Come dire, peggio di così!
Ci si era riservati, all’esito di tale breve digressione, di svolgere qualche considerazione sulla modifica prospettata dall’articolo 12 del progetto c.d. Anedda.
Apprezzabile sotto il profilo finalistico, essa non introduce un potere di verifica della tempestività dell’iscrizione della notizia di reato da parte del pubblico ministero.
Sebbene a giudicare dall’istituto, di nuovo conio, che dovrebbe garantire l’effettivo funzionamento del meccanismo – ossia il potere di verifica attribuito al giudice per le indagini preliminari dall’articolo 328, comma 1-ter – proprio a questo pensava il proponente, l’innovazione non fa altro che sganciare il termine di durata delle indagini preliminari dall’iscrizione della notizia di reato.
Sforzo apprezzabile, come detto, ma scorretto sul piano sistematico poiché lo sganciamento della decorrenza del termine di durata dell’indagine preliminare dal momento dell’iscrizione priva quest’ultima di sostanziale rilievo, riducendola ad una sorta di reperto non più rispondente ad una seria e specifica esigenza funzionale.
Ciò è tanto più contraddittorio se si pensa che il momento contemplato dall’articolo 335 c.p.p. conserverebbe intatto il proprio rilievo funzionale in contesti processuali non certamente secondari quali quelli disegnati dai riti alternativi (44).
Tentativo mal riuscito, poi, perché al controllo sulla tempestività dell’iscrizione si sostituisce un controllo sul momento di scadenza del termine di durata delle indagini preliminari tramite la verifica del momento di ricezione della notizia da parte del pubblico ministero, a prescindere dall’iscrizione. A parte l’implicita necessità di verificare (chi?) sempre il momento determinante la decorrenza del temine, c’è da chiedersi cosa succederebbe se, alla fine, ci si accorgesse che il termine di sei mesi è decorso prima che il pubblico ministero abbia effettuato l’iscrizione. Ed a cosa servirebbe - in questo caso – l’iscrizione stessa.
Non meno grave si palesa la lacuna sostanziantesi nella mancata identificazione delle fasi deputate ad ospitare il momento decisionale sul tema.
Il riferimento al programmato comma 1-ter dell’articolo 328 c.p.p. non dovrebbe far dubitare sulla possibilità di attivare il controllo sulla effettiva scadenza del termine di durata delle indagini preliminari durante le indagini stesse ed in qualsiasi momento di esse, anche se, come anticipato, rimane aperto il problema della necessaria attivazione ad istanza di parte ovvero d’ufficio del controllo sulla genesi dell’indagine.
Non si comprende, invece, come e quando questo controllo debba avvenire una volta conclusa la fase investigativa.
Sotto questo profilo, se la fase introduttiva dell’udienza preliminare sarebbe la sede ideale per un controllo di tal genere, evitandosi per questa via una selezione progressiva di materiali utilizzabili, la scelta della fase di cui all’art. 491 c.p.p. sarebbe invece apprezzabile in riferimento al rito dinanzi al giudice monocratico. Tuttavia, una soluzione di tal genere postulerebbe, quantomeno nei casi di maggiore complessità, una conoscenza degli atti d’indagine da parte del giudice, con conseguente aggiramento degli istituti deputati alla salvaguardia della serena e libera formazione del convincimento giudiziale (45).
Come si vede, il problema è più complesso di quanto sembri e le soluzioni da noi patrocinate si inseriscono, è bene ribadirlo, in un quadro di generale valutazione negativa della proposta normativa in commento, poiché sarebbe stato preferibile tenere fermo il riferimento al momento dell’iscrizione della notizia di reato, arricchito sotto il profilo dell’effettività con una espressa attribuzione del potere di controllo della tempestività della stessa da parte del giudice (GIP, GUP o giudice del dibattimento nei procedimenti che non contemplano il filtro dell’udienza preliminare (46)).
Siffatta soluzione dovrebbe passare attraverso un intervento correttivo dell’articolo 335 c.p.p. da attuarsi mediante l’aggiunta di una disposizione attributiva al giudice di un potere di controllo della tempestività delle iscrizioni e specificando – ivi o in altra sede (47) – i luoghi procedimentali o processuali in cui siffatto controllo deve esplicarsi.
Due considerazioni finali vanno enunciate.
Innanzitutto giova evidenziare come la previsione di un meccanismo di verifica della tempestività delle iscrizioni non sostituisce ma integra il quadro degli strumenti diretti a rendere concreta la garanzia della tempestiva iscrizione. E’ noto, infatti, che la giurisprudenza aveva ritenuto sufficiente affidarsi all’efficacia intimidatoria scaturente dalla possibile configurazione di responsabilità disciplinari e penali in capo al pubblico ministero inadempiente.
Altrettanto nota, purtroppo, la vanificazione di tali strumenti!
In secondo luogo, va chiarito che lo strumento che si propone di introdurre è funzionale al pieno esplicarsi delle potenzialità garantiste della disciplina di cui all’articolo 335 c.p.p.
Ogni lettura di esso in chiave punitiva determinerebbe una deviazione non meno grave di quella a cui ci si propone di rimediare.
Altresì, una lettura vanificatoria di esso, figlia di una logica indulgenziale che tutto giustifica in nome dei “carichi di lavoro” sarebbe indice di scarso rigore garantista.
Inosservanza dei termini di durata delle indagini preliminari ed inutilizzabilità degli atti
I poteri di verifica della tempestività dell’iscrizione, se da un lato consentono di ancorare ad un momento storicamente determinato l’inizio (e dunque la durata) delle indagini preliminari, dall’altro non realizzano il valore della ragionevole durata del procedimento penale a carico di soggetti noti.
Infatti, in mancanza di meccanismi che direttamente o indirettamente riconducano il termine di durata delle indagini preliminari in un’area di effettività della relativa pre-determinazione, la sola verifica della correttezza dell’operato investigativo in fase di iscrizione non impedisce che l’attività di controllo si svolga in tempi molto lontani rispetto (anche) alla decorrenza dei termini fissati dal legislatore.
Il disegno di legge in esame – nella consapevolezza del limite su denunciato – utilizza un accorgimento di natura indiretta, attraverso la previsione di una modifica all’articolo 407, comma 3 c.p.p. tesa ad estendere la sanzione dell’inutilizzabilità a tutti gli atti di indagine compiuti (articolo 14).
L’opzione prescelta, sostanziantesi essenzialmente nella sovrapposizione di una inutilizzabilità patologica ad una (tendenzialmente ripristinata) inutilizzabilità fisiologica, svela già in questo suo carattere l’intrinseca debolezza che la connota.
Ma i limiti dell’orientamento che pare prefigurarsi non finiscono qui!
Ed infatti, non può mancare di osservarsi che la modifica proposta non concorre all’attuazione dei valori costituzionali che stanno alla base della previsione di termini di durata delle indagini preliminari, collocandosi anzi come ulteriore ostacolo alla realizzazione di essi.
Invero, la previsione di una inutilizzabilità generale, estesa a tutti gli atti, da un lato preclude la via all’effettivo obbligatorio esercizio dell’azione penale anche quando le risultanze investigative paiono fornire elementi idonei a sostenere l’accusa in giudizio; dall’altro produce un prolungamento dello stato soggettivo qualificato della persona sottoposta alle indagini.
Ma la soluzione prospettata, rapportata al sistema processuale complessivamente riguardato, palesa tratti di irrazionalità di non poco momento, trascurando che gli atti d’indagine che si pretende di mandare in soffitta sono atti legittimamente compiuti da un soggetto che, dal momento dell’iscrizione ex articolo 335 c.p.p. al momento dello spirare del termine di durata delle indagini preliminari (legalmente stabilito o prorogato dal giudice), ha il dovere – prima ancora che il diritto – di compiere accertamenti finalizzati alla verifica della fondatezza della notizia di reato acquisita.
Dunque, l’investigazione pubblica costituisce esplicazione di un ufficio ossia un’attività dovuta e tanto più importante perché diretta a realizzare i valori di base della convivenza civile e, nei limiti in cui essa è legalmente compiuta, non è suscettibile di soggiacere ad alcuna sanzione.
La contraddittorietà sistematica di una opzione che ricolleghi alla decorrenza di un termine la censura (anche) della parte di attività tempestivamente compiuta pare evidente e la traduzione positiva di essa non potrebbe sfuggire a verifiche di conformità costituzionale.
Si tratta, a nostro giudizio, di una soluzione da abbandonare alla luce anche della ulteriore considerazione che, comunque, essa non appare risolutiva della problema del superamento dei termini di durata delle indagini preliminari.
Né la strada da percorrere può essere individuata – si ritiene – nella introduzione di specifiche fattispecie penali poiché, al di la di ogni considerazione sull’opportunità di una simile scelta, prevale la consapevolezza delle difficoltà accertative dell’elemento soggettivo del reato.
Tutto ciò porta, conclusivamente, ad interrogarsi sulla necessità di introdurre nuovi strumenti a presidio dell’effettività dei termini di durata delle indagini preliminari.
Invero, il codice di rito non è sprovvisto di istituti preposti alla tutela di siffatto valore.
L’avocazione delle indagini per mancato esercizio dell’azione penale è lo strumento fondamentale per assicurare il rispetto dei termini di durata del lavorio investigativo e non è un caso che il legislatore abbia configurato come obbligatorio l’intervento sostitutivo del procuratore generale.
Tramite la previsione di un obbligo di avocazione si è voluto sottrarre agli interessati – pur sempre dotati di un potere propulsivo da attivare in funzione realizzativa di interessi particolari (articolo 413 c.p.p.) – ogni facoltà dispositiva per fare del procuratore generale un organo di garanzia dell’osservanza dei termini di durata delle indagini preliminari e, in ultima analisi, dell’effettività del principio di obbligatorietà dell’azione penale.
Non a caso, infatti, l’articolo 127 Att. c.p.p. grava le segreterie dei pubblici ministeri dell’obbligo di trasmettere settimanalmente al procuratore generale l’elenco delle notizie di reato contro persone note per le quali l’opzione azione-archiviazione non è stata esercitata nel termine stabilito dalla legge o legalmente prorogato.
Il sistema è, come si vede, perfetto e, se dotato di effettività, assicura la piena applicazione delle norme codicistiche che delimitano temporalmente l’attività investigativa del pubblico ministero.
Il problema si riduce, nel profilo che ci occupa, a rendere operanti i meccanismi di garanzia già esistenti e la realizzazione di questo obiettivo passa in primo luogo attraverso una riqualificazione della cultura della legalità.
In altre parole, occorre acquisire una nuova consapevolezza circa il profondo significato che le norme di diritto recano in sé ed adeguare ciascuno i propri comportamenti a siffatta consapevolezza.
Se è vero che ogni norma impone o consente comportamenti in quanto valutati come funzionali alla realizzazione di interessi meritevoli di tutela (48), chi è chiamato ad applicare le norme deve agire con lo spirito di chi sa di realizzare, con l’osservanza di quella norma, interessi – anche di carattere processuale – che la comunità sociale ha valutato come meritevoli di garanzia giuridica. O, al contrario, con lo spirito di chi sa che, violando la norma, pregiudica interessi positivamente valutati.
Ciò vale per i pubblici ministeri, per i giudici, per i difensori, per gli amministratori, per i cittadini.
Consapevoli di avere spostato il problema su un terreno che il diritto può soltanto lambire, osserviamo che a poco serve introdurre istituti innovativi se chi è chiamato a governarli, per di più se gravato di un dovere generale di promozione dell’osservanza delle regole, è assalito dalla preoccupazione di adoperarsi nella selezione delle omissioni che comportano inammissibilità (dalle quali è bene astenersi) da quelle non sanzionate sul piano processuale e dunque possibili.
Un approccio di questo tipo porta a ritenere la condotta dovuta ma (la relativa omissione) non assistita da sanzione alcuna un impiccio, un qualcosa che può evitarsi, un di più, fino a ritenere la condotta stessa non dovuta e la norma che la impone inesistente.
Dietro comportamenti di tal genere si nasconde una cultura dell’illegalità “in senso buono”, ossia una leggerezza nella considerazione del profilo sostanziale delle norme giuridiche che porta, tramite la mortificazione delle aspettative dei fruitori del “servizio giustizia”, a pregiudicare valori talvolta fondamentali per la realizzazione della persona umana.
Mutare atteggiamento, ossia sforzarsi per osservare (tutte) le norme del diritto vigenti, è il primo passo verso la piena realizzazione dei valori dell’ordinamento e ciò vale soprattutto in relazione all’aspetto della procedura penale che stiamo esaminando poiché la norma che impone la chiusura delle investigazioni entro un dato termine è soltanto apparentemente lege imperfecta (49).
Invero, il pubblico ministero che ha lasciato decorrere inutilmente il termine investigativo vede paralizzata la propria prerogativa di indagare sul fatto di reato ma la prospettiva di una preclusione di tal genere, purtroppo, non ha prodotto effetti deterrenti rispetto al fenomeno dell’inerzia investigativa.
Certo, per ridare vigore alla macchina giudiziaria del nostro paese occorrono strutture, attrezzature, uomini e quant’altro, ma un recupero di effettività della verifica delle condotte sul piano disciplinare costituirebbe un passo importante verso il ripristino della piena legalità investigativa e contribuirebbe al rafforzamento di quella riqualificazione della cultura della legalità cui sopra si è accennato e la cui dispersione è concausa dei non pochi guai che affliggono il nostro sistema giustizia (50).
Nulla di tutto ciò può accadere fin quando il “dogma” dei carichi di lavoro varrà a salvare tutto e tutti.
§
1) G. Pansini, Legge Cirami: molto rumore per nulla, in Diritto e Giustizia, 21 settembre 2002, n. 32, pp. 10 ss.
2) E’ convinto di ciò G. Frigo, Legittimo sospetto: una questione reale da affrontare in una logica di sistema, in Guida al diritto, 2002, n. 32, pp. 10 ss. il quale, nel rilevare una svolta qualitativa nel dibattito parlamentare sulla riforma del processo penale, utilizza parole tanto dure quanto chiare e pertinenti: <<… alle censure, per così dire, tradizionali di disorganicità, asistematicità, contraddittorietà, si aggiungono, ormai da tempo e sempre con più aspri accenti polemici, quelle che le indicano come iniziative per leggi sul caso singolo o per soddisfare in tutto o in parte interessi particolari…>>. Un significativo esempio di critiche di tal genere si rinviene in F. Cordero, Quando il sonno della ragione (giudiziaaria) genera mostri, in Diritto e Giustizia, 2002, n. 30, pp. 8 ss.
3) Il riferimento al progetto n. 1225 viene mantenuto al fine di individuare la proposta di riferimento sebbene l’elaborato sia confluito, nel corso dei lavori parlamentari, in altri e più ampi progetti di legge.
4) Il contrasto tra la previsione di termini di durata delle indagini preliminari e il principio di obbligatorietà dell’azione penale è costantemente denunciato nelle ordinanze con le quali i giudici di merito hanno, fin dai primi anni di vigenza del codice di procedura penale, sollecitato interventi sanzionatori della Corte costituzionale. Si vedano, per esempio, le ordinanze del GIP presso la Pretura di Vercelli del 4 luglio 1991, del GIP presso la pretura di Genova del 4 febbraio 1992, del GIP presso il Tribunale di Milano del 4 dicembre 1992, del GIP presso il Tribunale di Roma dell’8 ottobre 1993. La funzione di salvaguardia della persona rispetto allo status di indagato, oltre ad essere sottolineata unanimemente dalla dottrina, è stata riconosciuta dalla Corte costituzionale la quale, fin dalla sentenza n. 174 del 1992, ebbe modo di affermare che la disciplina sui termini delle indagini preliminari <<risponde alla duplice esigenza di imprimere tempestività alle investigazioni e di contenere in un lasso di tempo predeterminato la condizione di chi a tali indagini è sottoposto>>.
5) Sul carattere “concreto” dell’azione penale esercitata ai sensi degli articoli 405 ss. c.p.p. si riportano le chiare parole di D. Siracusano-A. Galati-G. Tranchina-E. Zappalà, Diritto processuale penale, II, Milano, 2001, p. 21: <<Il passaggio dal vecchio al nuovo sistema è siglato dalla trasformazione dei connotati dell’azione. Che non è più un’azione in senso astratto, che si appaga del fatto di instaurare un rapporto con il giudice (a prescindere dal tenore della richiesta, ma è un’azione in senso concreto, dai contenuti specifici, e con una pretesa ben orientata in direzione dell’accusa>>. Per maggiori approfondimenti sul tema si rinvia a C.V. Reuter, Le forme di controllo sull’esercizio dell’azione penale, Padova, 1994, pp. 96 ss. Occorre comunque evidenziare come la tradizionale impostazione delle problematiche inerenti ai caratteri dell’azione penale deve fare i conti con le innovazioni che sono state introdotte dal D.lgs. 28 agosto 2000, n. 274 recante <<Disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, a norma dell’art. 14 della legge 24 novembre 1999, n. 468>>. Rileva, sotto il profilo che ci occupa, l’articolo 25 dell’articolato ove, ritenendo che la formulazione dell’imputazione da parte del pubblico ministero costituisca atto di esercizio dell’azione penale, il parametro valutativo legalmente previsto (non manifesta infondatezza) allontana l’azione penale da un carattere di concretezza sufficientemente pregnante, tendendo verso la configurazione dell’azione da richiesta di punizione a domanda di giurisdizione. L’adeguato approfondimento della disciplina complessiva dell’istituto del ricorso immediato al giudice di pace (articoli 21 ss. del d.lgs. 274/2000) non manca di propiziare l’emersione di casi di processo penale senza azione o, a tutto concedere, di disgiunzione del binomio – fino ad oggi considerato inscindibile in virtù della scelta attuativa dell’articolo 112 della Costituzione realizzata attraverso la previsione dell’articolo 231 Att. C.p.p. – azione penale-pubblico ministero. Sulla tematica in oggetto v., da ultimo, E. Squarcia, Giudice di pace e ricorso immediato dell’offeso: un’eccezione al principio ne procedat iudex ex officio, in Riv. It. Dir. e Proc. Pen., 2002, II, pp. 614 ss.
6) Valore ribadito, da ultimo in forma di obiter dicta, dalla Corte costituzionale nell’ordinanza 10-18 luglio 2002, n. 368 ove, con una non troppo celata rivisitazione in senso restrittivo dell’orientamento espresso nella nota sentenza n. 77 del 1994, il giudice delle leggi ha ristretto gli spazi di ricorribilità all’incidente probatorio nella fase investigativa successiva al decorso del termine di durata delle indagini preliminari. Ciò al fine di evitare <<una irragionevole dilatazione della durata delle indagini e, quindi, dei tempi del procedimento>>.
7) La visione della previsione di termini di durata delle indagini preliminari come “attentato” al principio di obbligatorietà si rinviene nelle ordinanze di rimessione precedentemente citate. Invero, se nell’ordinanza del GIP presso la Pretura di Genova si censura la fissazione di limiti temporali al lavoro investigativo per <<l’effetto paralizzante dell’esercizio dell’azione penale che consegue all’interruzione dell’attività d’indagine>>, nell’ordinanza del GIP presso il Tribunale di Milano si denuncia che la disciplina codicistica <<costringe il pubblico ministero a formulare una richiesta di archiviazione motivata non dalla infondatezza della notizia di reato né dalla superfluità del processo, ma esclusivamente dalla non completezza delle indagini per la scadenza dei termini massimi>>. Il GIP presso il Tribunale di Roma, in modo ancora più esplicito, sembra quasi compatire la pubblica accusa costretta <<ad operare in direzione contraria al principio dell’obbligatorietà dell’azione penale>>. In dottrina, come è noto, critica la previsione di un termine di durata delle indagini preliminari F. Cordero, Procedura penale, Milano, 1998, p. 739, qualificandola – in modo tranciante – come istituto di cui <<bisognava disfarsene>>.
8) Come si vede, si va ben oltre il rilievo, esplicitato dalla Corte costituzionale nell’ordinanza n. 48 del 1993 e ribadito nelle successive ordinanze nn. 485 del 1993 e 239 del 1994, per cui <<non vi è alcuna contraddizione logica tra la previsione di un termine entro il quale deve essere portata a compimento l’attività di indagine e il precetto sancito dall’art. 112 della Costituzione>>. Infatti si sostiene la tesi, ben più pregnante, della funzionalità della previsione del termine di durata delle indagini rispetto alla piena attuazione del principio di obbligatorietà. La sussistenza di un rapporto di necessaria funzionalità, per come sostenuto nel presente lavoro, è adombrata dal GIP presso il Tribunale di Lanusei in una ordinanza di rimessione datata 10 ottobre 1995. Questi, nel ritenere la disciplina di cui all’articolo 335 c.p.p. incompatibile con l’articolo 112 della Costituzione, ebbe modo di rilevare come <<l’obbligatorietà dell’azione penale comporta che l’azione è attribuita al pubblico ministero senza margine di discrezionalità, esigendo tale principio certezza sui presupposti che ne condizionano l’esercizio e sui tempi entro i quali l’esercizio deve avere luogo>>. Come si vede, il giudice a quo ritiene la previsione di tempi certi elemento necessariamente intrinseco al principio di obbligatorietà dell’azione penale.
9) Invero, la mancanza di referenti temporali dell’attività d’indagine rende difficilmente individuabili gli spazi di operatività delle forme di controllo sull’operato del pubblico ministero. Interessanti osservazioni sul tema della effettività del principio di obbligatorietà dell’azione penale nel sistema processuale italiano sono svolte, da ultimo, in I. Frioni, Le diverse forme di manifestazione della discrezionalità nell’esercizio dell’azione penale, in Riv. It. Dir. Proc. Pen., 2002, II, pp. 538 ss.
10) Al contrario, sono diverse le voci in dottrina che ritengono conforme al principio di obbligatorietà dell’azione penale la rinuncia – da parte del pubblico ministero – all’approfondimento di notizie di reato che non sia frutto di scelte opportunistiche, ma determinata dalle deficienze organizzative dell’ufficio di procura, tali da impedire la trattazione di tutte le notizie pervenute. In questo senso v., fra i tanti, U. Nannucci, Analisi dei flussi delle notizie di reato in relazione all’obbligatorietà e facoltatività dell’azione penale, in Cass. pen., 1991, p. 1669. Sulle stesse posizioni sembra attestato l’organo di autogoverno della Magistratura (cfr. C.S.M., Sez. disc., 23 luglio 1997, Vannucci). Tuttavia, come riconosce I. Frioni, Le diverse forme di manifestazione della discrezionalità nell’esercizio dell’azione penale, cit., p. 545, è impossibile comprendere quando la scelta del pubblico ministero di astenersi dall’approfondimento investigativo delle notizie di reato – che il codice processuale impone – sia determinato da uno stato di necessità o, al contrario, da valutazioni opportunistiche. Ne deriva una situazione caratterizzata dall’assoluta incontrollabilità della vicenda procedimentale, con conseguente facile scivolamento verso l’arbitrarietà nell’esercizio dell’azione penale.
11) Dubitare che un principio siffatto esista davvero nell’ordinamento costituzionale è altro discorso. Sul punto si vedano le considerazioni critiche di M. Nobili, Scenari e trasformazioni del processo penale, Padova, 1998, p. 99.
12) Valore, quest’ultimo, che ha indotto la giurisprudenza costituzionale e la stessa dottrina a negare la configurabilità di una potestà legislativa delle regioni in materia penale. Ma è di immediata percezione come l’esistenza e la polverizzazione dei criteri di selezione di notizie di reato porterebbe a situazioni di pregiudizio del valore dell’eguaglianza non difformi – se non più gravi per la mancanza di un predefinito ambito territoriale di riferimento – da quelle che l’attribuzione di una siffatta potestà avrebbe comportato.
13) Ritengono che il permanere dello stato di persona sottoposta alle indagini implichi <<conseguenze giuridiche ed extragiuridiche negative per il soggetto>> D. Siracusano-A. Galati-G. Tranchina-E. Zappalà, Diritto processuale penale, cit., p. 30.
14) Per questo merita qualche riflessione il passaggio dell’ordinanza della Corte costituzionale n. 368/2002 ove l’opzione restrittiva cui si è pocanzi fatto cenno viene motivata dalla esigenza di evitare una irragionevole dilatazione della durata delle indagini. Infatti la dilatazione della durata delle investigazioni penali è ragionevole solo in quanto canalizzata nei parametri che devono guidare il giudice investito di una richiesta di proroga e tipizzati nell’articolo 406 c.p.p. (salva l’ipotesi peculiare contemplata dall’articolo 393, comma 4 c.p.p.). Al di fuori di questi casi non può parlarsi di dilatazioni ragionevoli, se non passando attraverso una valutazione di irragionevolezza dell’intero ordito normativo che connota di limitazioni temporali l’investigazione pubblica, scelta che, come visto, la Corte costituzionale ha rifiutato.
15) La tecnica utilizzata nella definizione dei presupposti richiesti per la concessione delle proroghe è ulteriore indice di quella visione realistica del procedimento penale che ha guidato il legislatore nelle scelte afferenti alla delimitazione temporale dell’attività d’indagine.
16) Ciò, almeno, in relazione al sistema processuale ordinario. Infatti il microsistema creato con il D.lgs 28 agosto 2000, n. 274 disgiunge il momento acquisitivo della notizia di reato da quello della formale iscrizione della notizia di reato (articoli 11 e 14) giungendo addirittura a contemplare – almeno così pare dal combinato disposto degli articoli 12 e 14 del decreto, anche se diversa e l’opinione enunciata nella relazione – casi di esercizio dell’azione penale non preceduti dalla formale iscrizione della notizia (articolo 12).
17) Non potrebbe esserlo per ragioni di economia e per la consapevolezza che una pretesa siffatta richiederebbe conoscenze ben maggiori di quelle a disposizione dello scrivente.
18) Anche se, come vedremo, da essa si discosta in relazione al profilo della “ipoteticità”, reso ben evidente dalla previsione di una astratta sussumibilità nell’ambito di una determinata fattispecie incriminatrice. Il carattere “ipotetico” della notizia di reato è messo in evidenza da G. Aricò, Notizia di reato, in Enc. Dir., XXVIII, pp. 756 ss. Questo autore, muovendo dalla definizione tradizionale di notizia di reato (intesa come informazione, ricevuta dal pubblico ministero o dai dipendenti organi di polizia giudiziaria, di un fatto costituente reato), ne evidenzia i limiti addirittura scorgendo una discordanza tra le due nozioni, comunemente utilizzate come sinonimi, di notizia di reato e di notitia criminis: in quest’ultima, infatti, si dovrebbe cogliere una <<accentuazione del riferimento all’attività del dar notizia, accentuazione che non renderebbe la pienezza del fenomeno che ci interessa, nel quale fenomeno, come è pacifico, rientra anche il risultato dell’attività di prendere notizia o addirittura di formare notizia del reato>>.
19) AA.VV., Indagini preliminari ed instaurazione del processo, coordinati da M.G. Aimonetto, Torino, 1999, pp. 8 s.
20) Rimane chiaramente salva l’ipotesi di una lettura in funzione acquisitiva (articolo 515 c.p.p.) nel caso in cui sopraggiunga una intesa in tal senso tra le parte del processo.
21) Cfr., da ultimo Cass. pen., Sez. III, 31 gennaio-12 marzo 2002, Ugolini nonché, con specifico riferimento ai reati sessuali, Sez. III, 24 gennaio-7 marzo 2002, Sultani e altri.
22) Si tratta per lo più di procedimenti avviati per accertare delitti di minaccia o ingiuria.
23) Con questa espressione, che altro non è che la fotografia dall’angolo visuale del pubblico ministero delle corrispondenti attività del presentare e del trasmettere, l’articolo 335 c.p.p. raffigura il potere “ricettivo” dell’inquirente.
24) Come rilevato da L. Bresciani nel suo contributo contenuto in AA.VV., Indagini preliminari ed instaurazione del processo, cit., p. 13, <<con l’espresso riconoscimento a favore dell’autorità giudiziaria di uno specifico ed autonomo spazio d’intervento su un versante che, essendo collocato al di là della linea di demarcazione rappresentata dalla formazione della notizia di reato, veniva tradizionalmente stimato di esclusiva competenza della polizia, il legislatore… ha probabilmente inteso mettere il titolare dell’azione penale in condizione di prevenire i pericoli legati alla creazione di vere e proprie sacche di immunità come conseguenza di quella azione di drenaggio del flusso informativo ad opera… degli organi di polizia>>.
25) Per un recente contributo sul tema si rinvia a G. Santalucia, Il potere del pubblico ministero di ricerca delle notizie di reato tra principi costituzionali e legge processuale, in Riv. It. Dir. e Proc. Pen., 2002, I, pp. 150 ss.
26) Basta evidenziare, a tal proposito, l’insanabile contraddizione che connota i rapporti tra l’attuale articolo 330 c.p.p. ed il suo futuribile comma 1-bis. Anche da un punto di vista morfologico, la predisposizione di una norma definitoria avrebbe meritato la creazione di un articolo ad hoc o, comunque, l’inserimento in un comma 1. Si veda in proposito la scelta operata in relazione alla definizione normativa di <<fatto di particolare tenuità>> dal D.lgs. 28 agosto 2000, n. 274.
27) Per esempio A.A.Dalia-M. Ferraioli, Manuale di diritto processuale penale, Padova, 2001, pp. 429 ss., pur definendo la notizia di reato come <<informazione… destinata all’autorità giudiziaria…>>, ricomprendono nell’ambito dell’espressione “destinare” anche quello del prendere notizia dei reati di propria iniziativa.
28) La verifica è assicurata dal sistema di accesso alle iscrizioni introdotto dalla legge 8 agosto 1995, n. 332.
29) L. Bresciani, in AA.VV., Indagini preliminari ed instaurazione del processo, cit., p. 18.
30) La giurisprudenza sul punto ed in termini su esposti è notevole. Si rinvia, a titolo esemplificativo, a Cass. pen., Sez. Un., 21 giugno 2000, n. 16. Prima della pronuncia delle Sezioni Unite cfr., per es., Sez. IV, 27 agosto 1996, 2046.
31) Questa enunciazione si legge, fra le altre, in Cass. pen., Sez. V, 27 marzo 1999, n. 1441. La contraddizione è talmente evidente che l’enunciato non richiede alcun commento.
32) Cass. pen., Sez. I, 11 maggio 1994, Scuderi.
33) Cfr., ancora, Cass. pen., Sez. V, 27 marzo 1999, n. 1441.
34) Soprattutto alla luce del principio di tipicità stabilito dall’articolo 328 c.p.p.
35) Basta pensare all’emblematica creazione della categoria dogmatica della “abnormità”, idonea a scardinare il fondamentale principio di tassatività delle impugnazioni (articolo 568 c.p.p.).
36) Cfr. Corte costituzionale, ordd. 477/94 e 337/96.
37) Il riferimento è a E. Gironi, I termini di durata massima delle indagini preliminari tra disciplina legale ed esigenze della pratica, in FI, 1994, p. 699.
38) Cass. pen., 28 febbraio 1994, Nisi e altri, 9 settembre 1992, Barberio e altri.
39) Occorre dire che i guasti interpretativi di cui si è dato conto sono stati favoriti dalla laconicità della disciplina normativa, carente (certamente non sotto il profilo dell’imperatività della previsione e quindi della evidente ed ineliminabile saldatura tra i due momenti dell’acquisizione e dell’iscrizione di notizie qualificate) sotto il profilo della individuazione espressa di istituti e di momenti tesi ad ospitare un contraddittorio sul tema della tempestività dell’iscrizione, con conseguente derivazione di un potere correttivo del giudice. Questa constatazione, da sempre evidenziata dalla Corte di cassazione, non ha spinto il legislatore a formalizzare meccanismi di verifica nemmeno in sede di elaborazione di sistemi processuali alternativi. Chiaro dovrebbe essere il riferimento al provvedimento attributivo di competenza in materia penale al giudice di pace. Invero, il D. Lgs. 28 agosto 2000, n. 274 si esprime sul punto (articolo 14) in termini non meno laconici di quanto avesse fatto il legislatore del 1988, al punto che il testo normativo, analizzato in chiave sistematica, sembra evidenziare casi in cui la persona sottoposta alle indagini muta veste processuale senza essere mai stata destinataria di una iscrizione in funzione ricognitiva (articolo 12). Anche se la relazione al decreto fa emergere un dovere di iscrizione anche nei casi, contemplati dall’articolo 12, caratterizzati dalla mancanza di una fase investigativa, ciò non è assolutamente desumibile dalla norma.
40) Il decreto in questione, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 6 ottobre 2000, è entrato in vigore il 2 gennaio 2002.
41) Non è infatti concepibile un caso di querela proposta a distanza di tanti mesi dalla commissione del fatto, salvo fantasiose disquisizioni sulla possibile conoscenza tardiva da parte del soggetto passivo. Fantasiose – appunto – vista la struttura dei reati in questione.
42) Infatti la considerazione di notizie di reato tempestivamente iscritte non avrebbe attenuato lo stato di disoccupazione dei giudici di pace.
43) Sono preoccupazioni espresse da O. Bruno, in AA.VV., Il giudice di pace: un nuovo modello di giustizia penale, Padova, 2001, p. 545.
44) Chiaro il riferimento agli articoli 449, comma 5 (giudizio direttissimo), 454, comma 1 (giudizio immediato), 459, comma 1(procedimento per decreto) c.p.p.
45) Il legislatore, infatti, ha voluto che gli atti dell’indagine preliminare inseriti nel fascicolo del pubblico ministero siano conosciuti dal giudice tendenzialmente soltanto tramite le contestazioni. Pertanto ogni percorso conoscitivo che operi anteriormente e diversamente determina una distorsione del divieto insito nel sistema del c.d. doppio fascicolo ed un pregiudizio alla corretta formazione del convincimento giudiziale. A questa ratio è ispirata la disciplina della pubblicazione degli atti.
46) Di tutti i procedimenti. La soluzione prospettata dall’On. Anedda, invece, lascia fuori dall’ambito della modifica il giudizio immediato, il giudizio direttissimo ed il procedimento per decreto con evidenti rischi di irragionevoli disparità di trattamento e conseguenti probabili declaratorie di incostituzionalità. Rimane aperto, si ribadisce ancora, il problema della possibile necessaria conoscenza di atti investigativi da parte del giudice dibattimentale. La soluzione potrebbe rinvenirsi nell’estromissione di quest’ultimo e del GUP dai processi di verifica della tempestività dell’iscrizione e la riserva dei relativi poteri al GIP, mediante la predisposizione di un sistema di avvisi che renda edotti gli interessati ed i difensori del potere di attivare la verifica entro un predeterminato momento preclusivo. Per questa via non può sottacersi la grave accentuazione del fenomeno di progressiva burocratizzazione del processo penale.
47) A tal fine, lievi modifiche agli articoli 420 e 491 c.p.p. sarebbero sufficienti allo scopo mentre l’articolo 335 c.p.p. potrebbe esso stesso ospitare la disposizione attributiva della competenza del GIP in fase di indagini preliminari. La disciplina complessiva del giudizio abbreviato e del patteggiamento assicurerebbero l’applicazione dell’istituto a tali riti alternativi.
48) E sul punto si rinvia al capolavoro di A. Falzea, Voci di teoria generale del diritto, Milano, 1984, pp. 321 ss.
49) Ossia legge la cui inosservanza non è sanzionata con la paralisi degli effetti.
50) Significativo, sotto questo aspetto, è l’intervento dell’On. Armando Veneto in occasione del convegno, tenutosi a Copanello (CZ) dal titolo: Processo penale: più efficienza, più garanzie. L’espressione utilizzata, ossia <<inesistenza disciplinare del CSM>> è talmente convincente da non richiedere ulteriori considerazioni.
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