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Il processo amministrativo in Italia, nel corso degli ultimi anni, ha subito delle profonde trasformazioni, le quali incidendo non solamente sulla struttura del giudizio, quanto più sulla sua stessa natura, hanno portato a considerare la sussistenza di nuove e distinte esigenze. Da un lato infatti, si può agevolmente osservare, come i tradizionali strumenti processuali che il cittadino italiano aveva a disposizione, non garantissero più un’ adeguata assistenza, per la tutela delle posizioni giuridiche soggettive nei confronti della P.a....
Sommario
1. Nascita ed evoluzione del processo amministrativo in Italia
2. Il Diritto Comunitario e la trasformazione del processo amministrativo in Italia
3. Le Direttive 89/665 e 92/13
4. Le pronunce della Corte di Giustizia
5. La tutela cautelare
6. L’azione risarcitoria: il caso Francovich
7. Verso principi comuni di giustizia amministrativa
- Bibliografia
- Sentenze
1.Nascita ed evoluzione del processo amministrativo in Italia
Il processo amministrativo in Italia, nel corso degli ultimi anni, ha subito delle profonde trasformazioni, le quali incidendo non solamente sulla struttura del giudizio, quanto più sulla sua stessa natura, hanno portato a considerare la sussistenza di nuove e distinte esigenze.
Da un lato infatti, si può agevolmente osservare, come i tradizionali strumenti processuali che il cittadino italiano aveva a disposizione, non garantissero più un’ adeguata assistenza, per la tutela delle posizioni giuridiche soggettive nei confronti della P.a..
D’altra parte , non può negarsi l’influenza del diritto comunitario, all’interno di quella che è stata una vera e propria rinnovazione, dell’impianto “classico” del processo amministrativo in Italia, immutato da più di un secolo, il quale, senza il “contributo” del sistema comunitario, forse non sarebbe mai stato “ripensato”, ovvero lo si sarebbe fatto, ma con maggiore lentezza.
Di sicuro, le trasformazioni che hanno maggiormente colpito, oltre che fatto discutere, tanto in dottrina che in giurisprudenza, anche e soprattutto per la loro concreta difficoltà di applicazione, sono state la previsione che il g.a. potesse condannare la P.a. al risarcimento del danno, tanto per equivalente che in forma specifica (1), insieme alle nuove “frontiere” della giurisdizione esclusiva.
Ciò che emerge esaminando le scelte del Legislatore ma, anche la tipologia degli strumenti impiegati per “rinnovare” l’intero sistema di giustizia amministrativa in Italia, è che questa riforma in realtà, ha riguardato proprio lo stesso modo do “pensare” il processo amministrativo.
Questo infatti, nasce principalmente come un processo di legittimità, con consequenziali limiti probatori, ma anche remediali.
Si comincia a parlare di “sentenze di condanna” del giudice amministrativo, in modo esplicito, solo nel 1998, attraverso l’art. 35 del decreto legislativo 80/98.
Prima di allora, come chiaramente sottolinea A.Quartulli (2), non esisteva all’interno del processo amministrativo una sentenza di condanna che, intesa in senso civilistico, potesse dirsi tale, ad eccezione dell’art. 26, co 3, legge T.A.R., riferito alla competenza esclusiva e di merito.
Corollario della mancata presenza, all’interno del processo amministrativo, di un generale potere di condanna in capo al g.a., nei confronti della P.a., è la pressoché inesistenza di un giudizio di esecuzione.
In realtà, è l’intero sistema di giustizia amministrativa italiano, che non sembra essere stato concepito per un potere di condanna in capo al g.a..
Secondo l’impianto tradizionale (lg. 31.3.1889 n. 5992, istitutiva della IV sez. del Consiglio di Stato), il g.a. è un giudice di “mera legittimità”, il quale può emettere solo sentenze di tipo costitutivo (cioè di annullamento dell’atto impugnato), ma non anche sentenze di condanna.
Secondo tale originaria impostazione, quindi, il giudizio amministrativo non è solo concepito, ma è evidentemente strutturato, come giudizio di mera legittimità, tendente a ad accertare se l’atto impugnato sia affetto da uno da uno dei classici “tre vizi” (eccesso di potere, violazione di legge, incompetenza).
In pratica, all’interno dell’ordinamento italiano, si erano create due distinte forme di tutela, alternative sia da un punto di vista rimediale (risarcimento del danno od annullamento dell’atto), sia da un punto di vista sostanziale (diritto soggettivo – interesse legittimo).
Infatti, tanto la dottrina che la giurisprudenza, dovendo utilizzare un criterio di riparto sostanziale per le due diverse giurisdizioni del g.a. e del g.o., crearono la dicotomia “diritto soggettivo – interesse legittimo”, base di uno spaventoso intrico giurisprudenziale, unico in Europa.
Questo principio, per cui l’azione risarcitoria fosse ammissibile solo per i diritti soggettivi, ed esercitabile esclusivamente di fronte al g.o., rimase nell’ordinamento italiano praticamente “intoccabile”, sostenuto tra l’altro, anche dalla giurisprudenza c.d. “pietrificata”, della Corte di Cassazione.
Il riparto giurisdizionale, secondo il già citato criterio “sostanziale” diritti soggettivi – interessi legittimi, venne definito da più parti “un’inciviltà tipicamente italiana” (Giannini), in quanto bloccava tale ordinamento, mentre i tempi ( ma soprattutto la normativa comunitaria ), erano in continua evoluzione.
In particolare, è stato anche grazie alla pressione che la Comunità Europea ha esercitato sugli ordinamenti degli Staiti membri, che il sistema di giustizia amministrativa in Italia ha subito delle riforme, prima per l’attuazione delle Direttive, poi per l’applicazione del principio di “effettività della tutela “ dei diritti dei cittadini comunitari.
Infatti, nel 1992 vennero emanate le leggi 142 e 149, al fine di uniformare l’ordinamento italiano alla normativa comunitaria in tema di appalti pubblici.
Tali leggi, rispettivamente negli artt. 13 ed 11, prevedevano la risarcibilità dei danni subìti dalle imprese indebitamente escluse dall’aggiudicazione di appalti pubblici.
Tali danni, secondo la costruzione corrente di dottrina e giurisprudenza italiana, sono dipendenti dalla lesione di interessi legittimi.
Tuttavia, ancora una volta, il Legislatore italiano, rimase ancorato alla teoria del doppio binario.
Infatti, anche in questo caso infatti, se veniva riconosciuta dal g.a., l’illegittimità dell’atto amministrativo impugnato, l’interessato per ottenere il risarcimento, doveva rivolgersi comunque al g.o..
Ciononostante, il tentativo di superare il criterio del doppio binario non è stato abbandonato, anzi è stato ripreso dal Legislatore italiano prima, con la legge n. 59/97, c.d. Bassanini, attraverso il decreto legislativo 80/98 , poi con la promulgazione della legge 205/00.
L’ art. 4 della legge 59/97, c.d. Bassanini ter, delegava al Governo il compito di estendere la giurisdizione del g.a. alle controversie aventi ad oggetti diritti patrimoniali consequenziali, compreso il risarcimento del danno in materia urbanistica, edilizia e servizi pubblici.
Il Governo dava attuazione alla delega con il d. lgs. 31 marzo n. 80/98, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del g.a. tutte le controversie in materia di servizi pubblici (art. 33) e quelle venti ad oggetto gli atti , i provvedimenti ed i comportamenti della P.a., in materia di urbanistica ed edilizia (art. 34).
Lo strumento della giurisdizione esclusiva era l’unico utilizzabile per attuare la delega.
Infatti, a Costituzione vigente, solo all’interno della c.d. giurisdizione esclusiva, si poteva estendere la competenza del g.a., anche ai diritti soggettivi, e quindi ai diritti patrimoniali consequenziali.
Tuttavia, come era prevedibile, i problemi che l’art. 35 sollevò, furono diversi, tanto da comportare un intervento della Corte Costituzionale. Ci si chiese infatti, perché il potere del g.a. di condannare la P.a. al risarcimento del danno, fosse solo per le materie di giurisdizione esclusiva di cui agli artt. 33/34.
Dubbi interpretativi sorsero inoltre, non solo in ordine con riguardo a ciò che rimaneva fuori dalla previsione dell’art. 35 tutte le altre ipotesi di giurisdizione esclusiva ad esempio), ma anche relativamente a tutto quello che in tale ambito era ricompreso.
La questione della nozione di servizio pubblico, portò a tre pronunce rispettivamente delle SS.UU. della Cassazione e dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, vicinissime in ordine di emissione, ma lontanissime per le soluzioni di diritto.
Epilogo della lunga e complessa vicenda del risarcimento degli interessi legittimi, sembra essere la recente lg. 205/00, che ha attribuito al g.a., nell’ambito della sua giurisdizione, “tutte le questioni relative al risarcimento del danno” (art. 7, co. 3, lg. 1034/71 così mod. dall’art. 7, co. 4, lg. 205/00).
Infatti, la lg. 205/00 oltre ad attribuire un generale potere di condanna in capo al g.a., per tutta la sua giurisdizione, prevede accanto alla tipica sentenza, anche le ingiunzioni di pagamento.
Inoltre, la citata legge, risolve anche altre problematiche come quella in tema di tutela cautelare, sulla previsione di mezzi atipici ( come tra l’altro già richiesto da l diritto comunitario nella sentenza Zuckerfabrick ).
2. Il Diritto Comunitario e la trasformazione del processo amministrativo in Italia
La Comunità Europea, definibile attualmente come un vero e proprio ordinamento giuridico sovranazionale, ha preso il suo avvio nel 1951, con l’istituzione della Comunità Europea del carbone e dell’acciaio (Ceca).
Nel 1957 si è avuta la redazione dei Trattati istitutivi della Comunità Economica Europea (Cee), e della Comunità Economica dell’energia atomica (Ceea od Euratom).
Nel 1987 il Trattato Cee comincia a subire le prime profonde modifiche ad opera del c.d. Atto Unico Europeo (Aue).
Il Trattato di Maastricht del 1992, ha introdotto ulteriori variazioni, sovrapponendo alle preesistenti tre citate Comunità, l’Unione Europea (Ue), con compiti anche in materia di politica estera e di sicurezza comuni, oltre che di cooperazione nei campi della giustizia e degli affari interni (il c.d. secondo pilastro).
La vocazione meno settoriale della Cee è stata inoltre confermata dalla trasformazione in Comunità Europea (Ce).
Infine, il Trattato di Amsterdam, adottato nel 1997, ed entrato in vigore nel maggio del 1999, ha previsto il trasferimento all’interno del Trattato Ce, di molte delle disposizioni relative alla cooperazione in campo di giustizia ed affari interni, (il terzo pilastro).
A tutto questo deve aggiungersi, il c.d. principio della “sussidiarietà”, previsto dagli artt. b) e 3b) del Trattato dell’Unione, il quale, come sottolinea giustamente S. Cassese:“ (…) è il riconoscimento dell’affermazione della Comunità Europea, come potere pubblico a materie potenzialmente illimitate (…) in questo quadro operano le amministrazioni pubbliche in attuazione del diritto comunitario” (3).
Ciò significa in sostanza che, l’appartenenza dell’Italia alla Comunità Europea impone, giorno dopo giorno, lo sforzo di adeguare numerosi settori dell’ordinamento, alcuni dei quali tradizionalmente riservati alla cura esclusiva del Legislatore nazionale.
A tal proposito, è abbastanza agevole notare come l’ordinamento comunitario, abbia influito all’interno del sistema di giustizia amministrativa in Italia, attraverso i c.d. “atti di diritto derivato”, in particolare con le Direttive nn. 89/665 e 92/13, ma anche e soprattutto grazie alla giurisprudenza della Corte di giustizia.
Le esigenze di uniforme applicazione del diritto comunitario e di effettività della tutela dei singoli, hanno necessariamente indotto la Corte ad interessarsi dei rimedi disponibili secondo il diritto nazionale, intervenendo a conformare gli strumenti processuali non idonei ad assicurare il conseguimento degli obiettivi indicati nei Trattato.
La necessità di coordinare gli strumenti di tutela a livello comunitario e nazionale, onde evitare l’emergere di situazioni giuridiche soggettive che ne potessero rimanere sprovviste, impone alla Corte di Giustizia di conformare i rimedi giurisdizionali disponibili, di fronte ai giudici dei Paesi membri.
La giustificazione degli interventi della Corte sui sistemi nazionali nell’ambito della tutela giurisdizionale, viene individuata nel Principio di effettività.
Tale principio, insieme a quello di leale collaborazione di cui all’art. 10 del Trattato, richiede agli organi degli Stati membri, ed in primis ai giudici, la disapplicazione di regole nazionali che rendano impossibile, od eccessivamente difficile, la tutela giurisdizionale (4).
3. Le direttive 89/665 e 92/13
Il primo atto “processuale” del diritto comunitario derivato, è ravvisabile già nel reg. n. 92/2913 del Consiglio. Tale regolamento approva il codice doganale comune, ma disciplina al Titolo VIII artt. 243 e 244, anche il c.d. “diritto al ricorso”, sia dal punto di vista sostanziale che processuale. In ogni caso, bisogna ricordare che la politica dell’Ue, in materia di appalti pubblici, è quella di “(...) instaurare una concorrenza leale ed aperta, che permetta ai fornitori di trarre pieno vantaggio del mercato unico, ed alle amministrazioni aggiudicatici, di scegliere liberamente, tra una gamma di offerte numerose e competitive, la migliore disponibile” (5).
Tuttavia, la liberazione del settore trova la sua base giustificativa nelle norme del Trattato Cee (libera circolazione delle merci, dei servizi e dei capitali), apparendo subordinata all’applicazione di tre principi:
1. Principio di non discriminazione;
2. Principio di pubblicità e trasparenza;
3. Principio di parità di trattamento;
Sul versante processuale perciò, si ritenne di dover introdurre alcune norme comuni all’interno delle procedure dei ricorsi, contro atti adottati in violazione del diritto comunitario in materia di appalti. Venne per questo emanata la Dir 89/665, coordinante le disposizioni legislative ed amministrative, relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione di appalti di forniture e servizi. La c.d. “Direttiva ricorsi”, si presenta come una direttiva di armonizzazione, ai sensi dell’art. 95 (ex art. 100 A), volta a dare applicazione al principio dell’effettività della tutela, nel campo specifico degli appalti pubblici.
Bisogna ricordare che il binomio “Principio di effettività non discriminazione”, non soltanto costituisce il nucleo dei principi processuali comunitari, ma allo stesso tempo ha permesso alla Corte di Giustizia di penetrate all’interno dei principi processuali dei paesi membri, facendo talvolta pervenire alla disapplicazione, in sede di rinvio pregiudiziale, di istituti processuali “inveterati”.
La Direttiva da un lato, fornisce agli Stati membri precise indicazioni circa gli standard processuali che devono essere raggiunti, dall’altra istituisce una procedura di intervento quasi judicial della Commissione, volta a correggere le eventuali violazioni denunciate. In particolare risulta di notevole rilevanza quanto previsto dall’art. 2, $ 1, dove si richiede che gli Stati membri debbano prevedere:
- “(...) poteri che permettano di prendere con la massima sollecitudine, provvedimenti provvisori intesi a riparare la violazione od impedire che altri danni siano arrecati agli interessi coinvolti, compresi i provvedimenti volti a sospendere una procedura di aggiudicazione pubblica di un appalto o l’esecuzione di qualsiasi decisione presa dall’Autorità aggiudicatrice (lett. a)” o di:
- “(...) annullare le decisioni illegittime (lett. b)” o di:
- “(...) accordare un risarcimento del danno alle persone lese dalla violazione (lett. c)”.
Rispetto al nostro ordinamento, il diritto comunitario offre un ampliamento della garanzie nei confronti dei soggetti attraverso 1) una previsione più ampia dei poteri cautelari e 2) la novità del risarcimento del danno. Per quanto riguarda l’impatto della previsione comunitaria sul nostro sistema di giustizia amministrativa, la misura dell’annullamento delle decisioni illegittime viene accolta senza problemi, essendo il processo amministrativo sostanzialmente di carattere impugnatorio.
Circa la tutela cautelare, sappiamo che il nostro sistema di giustizia amministrativa conosceva già la sospensione del provvedimento impugnato ai sensi dell’art. 21 l. Tar, dovendo tuttavia tale misura, essere richiesta con separata istanza o nel ricorso principale. L’elemento innovativo della direttiva si ritrova però nel contenuto dei provvedimenti cautelari, includente svariate tipologie.
Ma l’elemento più innovativo è senza dubbio la previsione del risarcimento del danno a seguito di violazioni di norme comunitarie. La previsione della Direttiva venne letta come un indicativo segnale sull’ormai stato avanzato di incidenza del diritto comunitario nell’ambito dei rapporti processuali tra pubblici poteri e privati. La Direttiva 89/665 venne attuata in Italia con lg. 19/2/92 n. 142, la quale all’art. 13 prevedeva che “(...) i soggetti che hanno subito una lesione causa di atti compiuti in violazione del diritto comunitario, in materia di appalti pubblici di lavori o forniture, possono chiedere all’Amministrazione aggiudicatrice il risarcimento del danno”.
La portata innovativa dell’art. 13 è evidente se si pensa che tradizionalmente, all’interno dell’attività dei pubblici poteri, l’unico rimedio consentito al privato era ottenere l’annullamento dell’atto illegittimo da parte del g.a. (salvo poi, se la lesione concerneva un diritto soggettivo, agire per il risarcimento del danno di fronte al g.o.) (6).
Ora invece, previsto originariamente solo per gli appalti di lavori e forniture (art 13 lg 142/92), ma successivamente esteso per rinvio anche negli appalti dei settori esclusi (art. 11 co 1 lg 1489/92) e di servizi (art. 11 lett. i lg 164/94 d d. lgs. 157/95), si prevede il principio che, indipendentemente dalla situazione giuridica fatta valere, tanto di diritto che di interesse, vi debba essere di fronte ad una lesione, un risarcimento, in ossequio al generale principio di effettività della tutela giurisdizionale.
Lo scopo della prima “Direttiva ricorsi” n. 89/665, era infatti, quello di garantire uno standard minimo di tutela giurisdizionale, valevole per tutti i cittadini comunitari, sia nella possibilità di ottenere adeguate misure provvisorie in sede cautelare, sia conseguendo il risarcimento del danno. L’attenzione prioritaria dell’ordinamento comunitario perciò, è tutta volta al momento della tutela del danno verificatori nella sfera giuridica di un soggetto, violando norme comunitarie interne e di recepimento, non assumendo rilevanza quindi, neanche la tipologia di responsabilità che ad esso consegue (7).
Tuttavia, ben sappiamo come la dottrina e la giurisprudenza hanno interpretato l’art. 13 lg 142/92, adattandolo al tradizionale sistema di riparto di giurisdizionale g.a./g.o.. Infatti, venne comunque mantenuta la distinzione interessi legittimi diritti soggettivi (che il Legislatore comunitario neanche conosce!), necessitando quindi sempre un previo annullamento dell’atto amministrativo illegittimo (da parte del g.a.), al fine di poter chiedere il risarcimento del danno di fronte al g.o., in ossequio al principio della c.d. “pregiudizialità necessaria”!
In sostanza, l’annullamento dell’atto amministrativo illegittimo divenne un presupposto processuale per l’azione risarcitoria, come sottolineò E. Picozza (8).
Tutto ciò, piuttosto che semplificare e garantire una maggior tutela al cittadino comunitario (come nell’intentio legis), ha finito per complicare ulteriormente la procedura del ricorso, dovendo il ricorrente, per poter esercitare il nuovo diritto attribuitogli dal Legislatore comunitario, passare per ben due diverse giurisdizioni! Inoltre, abbiamo visto come la Direttiva in questione, non dava rilevanza alla qualificazione della situazione giuridica lesa, essendo necessario ai fini della tutela prevista, il danno conseguente la violazione della norma comunitaria in tema di appalti.
Si prevedeva perciò implicitamente, anche risarcibilità degli interessi legittimi tout court, visto che il Legislatore comunitario, non conoscendo la figura giuridica in questione, non poteva neanche prevederne l’esclusione da tale meccanismo di tutela!
In realtà, poiché la risarcibilità degli interessi legittimi per la nostra dottrina e giurisprudenza, era ritenuta ammissibile solo per i c.d. “interessi oppositivi” (generalmente diritti soggettivi affievoliti), la previsione dell’art. 13 lg 142/92, venne relegata come un’eccezione, al solo ambito degli appalti e della violazione delle norme comunitarie. Per quanto riguarda invece, la Direttiva 92/13 del 25/2/92, questa interviene a coordinare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative, relative all’applicazione delle norme comunitarie in materia di procedure di appalto degli enti erogatori di acqua, energia, che forniscono servizi di trasporto, o che operano nel settore delle telecomunicazioni.
La Direttiva interviene ad armonizzare i mezzi di ricorso nell’ambito dei settori “non tradizionali”, prevedendo oltre alle disposizioni della prima Direttiva ricorsi, anche strumenti nuovi, ispirati ad un ottica extragiudiziale di risoluzione dei conflitti. L’art. 2 $ 1 lett c della Dir. 92/13 prevede, tra gli obblighi degli Stati membri di garantire un efficace annullamento ed una tutela cautelare adeguata, anche la possibilità in via alternativa “(...) di prendere con la massima sollecitudine, se possibile con procedura d’urgenza, provvedimenti diversi da quelli indicati dalle lettere a) e b), intesi a riparare la violazione o ad impedire che dei danni siano causati agli interessi in gioco”.
Tra le norme più significative tuttavia, c’è sicuramente quella che prevede “(...) la facoltà di imporre il pagamento di una soma di denaro determinata, nel caso in cui la violazione non sia stata evitata o riparata”. Tale genus di provvedimenti di natura ingiuntiva, viene ritenuto in dottrina (9) assimilabile alle astreintes del diritto francese. La Direttiva riprende poi la possibilità di richiedere il risarcimento del danno, sebbene con alcune precisazione. Infatti, in seguito alla richiesta di risarcimento del danno “(...) in relazione ai costi di partecipazione ad una procedura d’aggiudicazione o di preparazione di un’offerta, il ricorrente è tenuto a provare esclusivamente che vi è stata violazione del diritto comunitario, in materia di appalti, o delle norme nazionali che recepiscono tale diritto” (art. 2 $ 7).
Inoltre, non viene precisata a carico del ricorrente, la prova del fatto che “(...) in assenza della violazione in questione, l’appalto gli sarebbe stato aggiudicato” (Considerando n. 11), esentandolo in questo modo, da tale probatio diabolica.
Infine, la richiesta di risarcimento, viene considerata consequenziale ed accessoria rispetto all’adozione di provvedimenti provvisori o alla pronuncia di annullamento (art. 2 co 1).
Circa il recepimento nel nostro ordinamento della direttiva 92/13 “(...) il panorama complessivo appare deludente, in quanto in merito al risarcimento del danno, la lg 489/92 “Disposizioni in materia di attuazione delle Direttive comunitarie relative al mercato interno”, effettua all’art. 11 co 1, un espresso rinvio agli artt. 12 e 13 della lg 142, senza ulteriori specificazioni. Inoltre, la possibilità di comminare misure ingiuntive viene espressamente esclusa dall’art. 11 co 2.
4. Le pronunce della Corte di Giustizia
La progressiva consapevolezza che il diritto comunitario potesse arrivare ad incidere sui sistemi processuali degli Stati membri, inizia a farsi strada fin dalle prime pronunce della Corte di Giustizia in merito al Principio di effettività e di non discriminazione. Secondo M.P. Chiti (10) (...) attraverso il Principio di supremazia del diritto comunitario sul diritto nazionale, la Corte di Giustizia ha potuto progressivamente verificare vari aspetti del diritto processuale nazionale, plasmando gli istituti maggiori.
Il cammino iniziato dalla Corte e dal Legislatore comunitario è solo al principio, (...) la previsione per il futuro è di un suo inevitabile sviluppo malgrado gli strepiti degli ultimi difensori della sovranità giurisdizionale nazionale”. E’ con due celebri sentenze, la Jhonston (11) e la Heleyns, che la Corte di Giustizia opera la svolta giurisprudenziale, segnando l’ingresso del principio di effettività della tutela all’interno dei Principi generali comuni ai Paesi membri. Nel caso Heylens, la Corte riconobbe che il libero accesso all’impiego costituisce un diritto fondamentale, conferito dal Trattato a qualsiasi lavoratore della Comunità. In tal modo, a quest’ultimo viene fornito rimedio giurisdizionale contro qualsiasi decisione di un’Autorità nazionale, con cui viene invece rifiutato il diritto al ricorso.
Il diritto al ricorso è perciò definito come un principio generale di diritto comune alle tradizioni costituzionali dei Paesi membri.
Per quanto riguarda il caso Jhonston, la Corte afferma che sia sulla base degli artt. 6 e 7 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, sia in base alla Dichiarazione comune del 5/4/77 del Parlamento europeo, il diritto ad una tutela effettiva si configura come un principio giuridico generale, su cui sono basate le tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. Con tale sentenza si arriva a specificare ulteriormente il principio di effettività, come diritto ad adire il giudice, da ricomprendersi entro i principi costituzionali degli Stati membri, e fondato su di una lettura estensiva del concetto di processo equo, stabilito dalla Convenzione europea sui diritti dell’uomo del 1950.
Il rapporto tra Principio di legalità e quello di effettività della tutela, è stato rilevato dall’avvocato Darmon nel caso di specie come “(...) una disposizione nazionale che sottraesse atti degli Stati membri alla legalità comunitaria, creando a discrezione delle Autorità nazionali, delle “zone di non diritto”, compromettendo le basi stesse del suddetto ordinamento giuridico”.
Insomma, risulta evidente in quest’ultima sentenza come, rispetto alle prime embrionali dichiarazioni sul Principio di effettività, stesse progressivamente sbiadendo quella sorta di “riserva di competenza” a favore dei sistemi processuali nazionali, introducendo la Corte nuovi strumenti che, seppur in via generale, potessero essere tali da poter incidere in ogni momento sulla tutela giurisdizionale, sia prima che durante il processo.
Insomma, per dirla con M.P. Chiti “(...) il diritto al ricorso giurisdizionale effettivo, è parte dei Principi generali del diritto comunitario, ovvero dei Principi che con un rango equiparato alle norme del Trattato, sono parte essenziali della “Costituzione comunitaria”, e come tale si impongono sul diritto degli Stati membri, incidendo perfino sui Principi costituzionali di questi (almeno fin dove non siano o in gioco i Principi supremi di un ordinamento, come per la Costituzione tedesca ed italiana)”.
5. La tutela cautelare
L’area della tutela cautelare, è quella in cui, il processo di uniformazione dei rimedi giurisdizionali tra diritto comunitario e diritto nazionale, ha raggiunto il livello più avanzato.
La Corte infatti, a partire dalla celebre sentenza Factortame (12) ed attraverso le precisazione contenute nelle successive (13) Zuckerfabrick ed Atlanta (14), è intervenuta in via pregiudiziale, ad ammettere la tutela provvisoria delle situazioni giuridiche soggettive scaturenti da norme comunitarie, con un effetto sicuramente ampliativo rispetto alle previsioni nazionali.
Ma il punto di partenza, dal quale la Corte muove per legittimare le sue sempre maggiori incidenze nella sfera processuale nazionale, è la sentenza Simmenthal (15). Infatti, gli argomenti che la Corte utilizza per “giustificare” il suo operato non sono altro che “articolazioni” del Principio del primato del diritto comunitario.
La tutela cautelare è un istituto processuale che trova una sua base positiva nel Trattato, agli artt. 242 e 243 (ex 185 e 186). In particolare, l’art. 242 prevede che “(...)i ricorsi proposti alla Corte non hanno effetto sospensivo, tuttavia questa, quando le circostanze lo richiedano, può ordinare la sospensione dell’atto impugnato”.
L’art. 243 invece dispone che “(...) la Corte di Giustizia, negli affari che le sono proposti, può ordinare i provvedimenti provvisori necessari”. Da ciò consegue che il quadro di tutela previsto dal Trattato di Roma, ricomprende al suo interno sia le ipotesi classiche di tutela cautelare sospensiva, già presenti anche nel nostro sistema di giustizia amministrativa (16), sia l’ipotesi più ampia di potestà cautelare ai sensi dell’art. 700 c.p.c. . I presupposti per la concessione del rimedio, al di là della stringatezza delle previsioni del Trattato, sono quelli tradizionali di ogni azione cautelare, ovvero fumus bonis iuris e periculum in mora.
Per quanto riguarda il periculum in mora, va osservato che la valutazione non va fatta esclusivamente in parte actoris, ma operando un bilanciamento degli opposti interessi. All’interno di tali interessi, è compreso anche quello pubblico, all’effettività dei procedimenti decisionali, eventualmente subordinando la concessione del rimedio cautelare al deposito di una cauzione.
Tale eventuale obbligo trova la sua ragion d’essere, nella compensazione del pregiudizio subìto dal destinatario del provvedimento d’urgenza, che poi risulti vittorioso nel merito. Per quanto riguarda la giurisprudenza della Corte di Giustizia, il leading case è sicuramente rappresentato dalla sentenza Factortame.
Secondo tale pronuncia, i giudici dei Paesi membri devono disapplicare eventuali norme di diritto interno, che ostino all’adozione, in via cautelare, di provvedimenti tali da assicurare l’attuazione di disposizioni di fonte europea, conferenti posizioni giuridiche in capo ai singoli.
In quell’occasione la Corte aveva omesso di pronunciarsi sulle condizioni che giustificavano l’adozione di provvedimenti cautelari, dovendosi fare perciò riferimento ai generici presupposti del fumus bonis iuris e del periculum in mora, noti nella maggior parte dei sistemi giuridici. La lacuna venne colmata dopo meno di due anni nella sentenza Zuckerfabrick Suderdithmarschen.
In tale pronuncia la Corte non solo ribadisce l’essenzialità della tutela cautelare, ma afferma che questa, garantita dal diritto comunitario ai singoli, non può variare a seconda che i giudici nazionali ne contestino la compatibilità con le norme nazionali, oppure la validità delle norme di diritto comunitario derivato, vertendo in entrambi i casi sul diritto comunitario medesimo.
Inoltre, la Corte individua i presupposti che legittimano l’adozione del provvedimento cautelare della sospensione dell’atto amministrativo emanato dagli organi dello Stato membro, facendo riferimento alla condizioni applicate dalla Corte nei giudizi decisi di fronte a questa.
Premesso che la sospensione può essere concessa solo in caso di gravi dubbi sulla legittimità dell’atto comunitario presupposto, la Corte richiamava la condizione dell’urgenza, ovvero del danno grave ed irreparabile, ricordando che tale non è quello meramente economico, e la necessità di “(...) tenere conto dell’interesse della Comunità, a che gli effetti della normativa europea non vengano paralizzati difetto di una garanzia rigorosa”, ad esempio prevedendo la prestazione di un’idonea cauzione.
Infine, decidendo il caso Atlanta, la Corte ha “omogeneizzato”, in senso ampliativo, la tipologia degli strumenti cautelari, richiamando la disciplina contenuta nel Trattato, sulla scia della sentenza Zuckerfabrick. Infatti la Corte, ha ritenuto che la tutela cautelare non possa limitarsi alla sola sospensiva dell’atto impugnato, ma debba estendersi anche a misure positive, di carattere ingiuntivo.
Secondo la Corte di Giustizia “(...) la tutela cautelare che i giudici nazionali devono garantire ai singoli, in forza del diritto comunitario, non può variare a seconda che questi ultimi chiedano la sospensione dell’atto (...) o la concessione di provvedimenti provvisori che modifichino o disciplinino a loro vantaggio situazioni di diritto o rapporti giuridici controversi”.
In definitiva le posizioni giuridiche dei cittadini comunitari, devono trovare, davanti ai giudici nazionali, una tutela cautelare completamente satisfattiva, non limitata alla sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato.
6. L’azione risarcitoria: il caso Francovich
Particolarmente incisivo è l’impatto delle regole comunitarie anche in materia risarcitoria.
Infatti, la Corte di Giustizia nella celebre decisione del caso Francovich (17) riconobbe la responsabilità dello Stato membro nei confronti dei soggetti danneggiati dall’inadempimento del Legislatore nazionale, rispetto all’obbligo di trasposizione del diritto interno.
La controversia in questione verteva sulla mancata attuazione entro i termini prefissati (36 mesi), della Direttiva del Consiglio n. 80/987/Cee, concernente il ravvicinamento delle Legislazioni degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati, in caso di insolvenza del datore di lavoro. L’inadempimento dell’obbligo comunitario da parte dello Stato italiano, era stato sanzionato già nel 1989 dalla Corte di Giustizia, nel corso di un procedimento per inadempimento ex art. 169 del Trattato, promosso dalla Commissione (18).
A causa del perdurante inadempimento, alcuni lavoratori, tra i quali il sig. Francovich, che avevano prestato la loro opera presso delle imprese che successivamente erano fallite, adivano le Preture competenti. Queste investite della controversia, decidevano di rinviare sulla base dell’art. 177 del Trattato, alla Corte di Giustizia alcune questioni pregiudiziali vertenti sugli obblighi degli Stati membri, scaturenti dalla Dr 80/987 e sulle conseguenze derivanti dalla sua violazione.
La Corte afferma la sussistenza di una responsabilità extracontrattuale dello Stato inadempiente, rifacendosi alla sua giurisprudenza. Nei casi Van Gend en Loos e Costa-Enel (19), sono stati fissati i principi per cui la comunità è un ordinamento sovranazionale sui generis, a favore del quale gli Stati membri hanno rinunciato definitivamente in determinati settori, alla propria sovranità. Tale ordinamento produce norme giuridiche che prevalgono su quelle interne con esse contrastanti.
Nei casi Simmenthal e Factortame, la Corte ha stabilito che gli Stati membri hanno l’obbligo di garantire la piena efficacia del diritto comunitario, compresa la tutela dei diritti attribuiti da norme comunitarie. L’interazione di questi Principi permette di fondare una responsabilità civile degli Stati membri, in caso di inadempimento degli obblighi comunitari fondamentali, il quale comporti delle lesioni ai diritti individuali. Infatti, “(...) sarebbe messa a repentaglio la piena efficacia delle norme comunitarie, ed inficiata la tutela dei diritti da essa riconosciuta se, i singoli non avessero la possibilità di ottenere un risarcimento ove i loro diritti fossero lesi da una violazione del diritto comunitario imputabile ad uno Stato membro (20). (...) il diritto comunitario impone il principio secondo cui, gli Stati membri sono tenuti a risarcire i danni causati ai singoli, dalle violazioni del diritto comunitario ad essi imputabili (21).
Le condizioni di tale responsabilità sono regolate dal diritto comunitario, elaborando la Corte tre parametri:
- La lesione di un obbligo sostanziale, nel caso specifico la violazione dell’art. 189 co 3 del Trattato, nel quale è previsto l’obbligo per gli Stati membri di prendere tutti i provvedimenti necessari per conseguire il risultato previsto da una Direttiva;
- Affinché vi sia responsabilità dello Stato membro, la Direttiva deve attribuire dei dritti ai singoli;
- Il contenuto di tali diritti sia individuale all’interno della Direttiva stessa;
- Che sussista un nesso di casualità tra il danno patito dal singolo e l’inadempimento dello Stato;
La sussistenza di tali elementi è condizione necessaria e sufficiente perché sorga la responsabilità dello Stato. La procedura tuttavia, resta affidata agli ordinamenti nazionali (22), che non possono comunque prevedere condizioni meno favorevoli di quelle previste per analoghi ricorsi interni, nè rendere in pratica impossibile o troppo difficile l’ottenimento del risarcimento (23).
Il primo e più importante ostacolo che si è posto al fine di applicare i principi enunciati dalla sentenze Francovich, è stato determinato dal fatto che l’ordinamento comunitario non conosce la distinzione tra diritto soggettivi ed interessi legittimi.
Tale distinzione risulta ancora più rilevante per il nostro ordinamento, nel periodo in cui la sentenza venne emessa, cioè il 1993, sia ai fini del riparto di giurisdizione, g.a./g.o., sia ai fini della tutela applicabile, visto il dogma dell’irrisarcibilità degli interessi legittimi. Anche dal punto della categoria dei legittimati passivi, la pronuncia della Corte di Giustizia risulta essere estremamente ampia: sono responsabili tutti i soggetti tenuti ad applicare il diritto comunitario, quindi il Legislatore, i giudici e tutti gli organi amministrativi, compresi gli enti locali.
Inoltre, i principi enunciati nella sentenza Francovich, non a caso emessa proprio contro lo Stato italiano, sarebbero stati destinati ad avere una larga applicazione nel nostro ordinamento. Infatti, il problema degli inadempimenti in materia di obblighi comunitari, era stato parzialmente ovviato solo con la legge Pergola, nel 1989.
La sentenza Francovich ha trovato attuazione attraverso il d.lgs. 80/92, a seguito della legge delega 428/90 art. 48. Tuttavia, quest’intervento legislativo, si è dimostrato piuttosto infelice, tanto per il contenzioso costituzionale che ne è sorto (24), tanto per una giurisprudenza che ha completamente misconosciuto il significato della pronuncia della Corte (25). Accanto alla sentenza Francovich in tema di responsabilità extracontrattuale degli Stati membri, troviamo la sentenza Emmot Questa può considerarsi come una sorta di omologo processuale della precedente, si assiste cioè ad una sanzione procedurale nei confronti dello Stato inadempiente, potendo il privato esperire forme di ricorso al di fuori dei termini di legge, fino alla data di concreta attuazione della Direttiva.
7. Verso principi comuni di giustizia amministrativa
La concezione della Comunità europea come di un vero e proprio ordinamento giuridico sovranazionale, ha portato alla realizzazione di una “integrazione” di sistemi giuridici, foriera di una unificazione giuridica sostanziale, interessante tutta l’area degli Stati membri. In particolare S. Cassase (26) sottolinea come non sia più possibile negare l’esistenza di un “diritto amministrativo Europeo”.
Infatti, l’Autore osserva come nel diritto comunitario, si stia assistendo ad una lenta separazione tra normazione ed amministrazione. Basti pensare alla dichiarazione allegata dell’Ue sulla gerarchia degli atti comunitari ed all’impegno assunto a Maastricht di organizzare una conferenza intergovernativa nel 1996, per stabilire un’appropriata gerarchia tra le diverse categorie di norme. Inoltre, la Corte di Giustizia è andata sviluppando principi propri del diritto amministrativo comunitario.
In particolare si può affermare che anche in Francia, il Paese forse più geloso del suo diritto amministrativo, con l’arret Nicolò del 1989, viene ammesso il principio della diretta applicabilità del diritto amministrativo comunitario, a prescindere dalla normativa nazionale passata o successiva, superando la teoria dell’écran legislatif.
Inoltre, con il Trattato di Maastricht, completato dall’art g) del Trattato dell’Unione, i compiti della Comunità si sono estesi alle competences régaliennes, quali la moneta, la difesa, i rapporti con l’Estero, l’ordine pubblico e la giustizia. Tuttavia, nel diritto comunitario si sono sviluppati principi dell’azione amministrativa, diversi da quelli degli Stati membri, le cui amministrazioni nazionali sono obbligate a disapplicare il diritto interno contrastante con quello comunitario.
Ad esempio, nell’art F e nell’art 215 del Trattato dell’Unione, sono stati riconosciuti i diritti garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
Inoltre, la Corte di Giustizia aveva già elaborato principi applicabili all’attività amministrativa comunitaria, come quello di legalità, di uguaglianza del trattamento, del giusto procedimento, di tutela dell’affidamento, di proporzionalità, etc... Uno degli effetti dell’”armonizzazione” del diritto comunitario nei confronti degli ordinamenti degli Stati membri, è sicuramente quello di aver trovato una sorta di “minimo comun denominatore” tra i diritti amministrativi nazionali.
In sostanza, non solo un diritto amministrativo comunitario esiste, ma influenza direttamente i diritti amministrativi nazionali, producendo una “convergenza” di questi ultimi verso un diritto amministrativo “comune”. Perciò “l’unificazione” all’interno degli Stati membri interessa i regimi costituzionali, le fonti del diritto, con la lenta acquisizione della supremazia del diritto comunitario rispetto a quello nazionale.
Salvatore Giacchetti, all’interno della relazione presenta al XXXVIII Convegno di studi amministrativi, svoltosi a Varenna il 17-19 settembre 1992, sul tema “Potere discrezionale e interesse legittimo nella realtà italiana e nella prospettiva europea”, definisce le norme comunitarie come un esercito di termiti. Utilizzando questo singolare parallelo, Giacchetti evidenzia, già nel 1992, come “(...) i Trattati di Roma costruiscono delle gallerie in durissimo cemento, attraverso le quali le norme comunitarie penetrano all’interno dell’ordinamento nazionale, progressivamente svuotandolo; (...) tuttavia, le norme comunitarie non si limitano a distruggere, ma costruiscono all’interno un loro sistema, che gradualmente viene a sostituire quello nazionale”.
Ed è proprio rileggendo le osservazioni di S. Giacchetti che, la recente trasformazione del processo amministrativo in Italia, assume un aspetto decisamente più “europeo”.
Ciò significa in sostanza che, l’appartenenza dell’Italia alla Comunità europea impone, giorno dopo giorno, alle nostre istituzioni pubbliche, nazionali e locali, lo sforzo di adeguare numerosi settori del nostro ordinamento, alcuni dei quali tradizionalmente riservati alla esclusiva cura del nostro Legislatore.
Il diritto comunitario è essenzialmente diritto pubblico, ciò significa che necessita, per la propria applicazione, delle istituzioni pubbliche dei singoli Stati membri, trovando nelle amministrazioni pubbliche i propri destinatari, o addirittura nei diversi soggetti pubblici degli interlocutori privilegiati, poiché maggiormente idonei a soddisfare le esigenze dei “cittadini d’Europa”.
In particolare, come sottolinea U. Draetta (27), pur avendo il sistema comunitario un suo proprio apparato di garanzie , è solo attraverso gli strumenti degli ordinamenti nazionali, ossia degli Stati membri, che può far valere i suoi precetti, anche contro la volontà degli obbligati, a cominciare dalle garanzie, previste dall’art. 10 CE, relative all’adempimento da parte degli Stati membro, dei loro impegni comunitari. Il citato articolo recita “Gli Stati membri adottano tutele misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dal presente Trattato ovvero determinati dagli Atti delle Istituzioni della Comunità. Essi facilitano quest’ultima nell’adempimento dei propri compiti. Essi si astengono da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del presente Trattato”.
L’esperienza italiana della riforma del sistema di giustizia amministrativa, conferma l’esistenza di un diritto amministrativo europeo che c’è, si è sviluppato ed influenza, direttamente ed indirettamente, i diritti amministrativi degli Stati membri.
In sostanza, ciò che si sta verificando è una progressiva convergenza di questi ultimi, verso un diritto amministrativo comune, frutto di uno scambio reciproco tra i diversi Paesi membri, accelerato dall’amministrazione comunitaria.
La Corte di Giustizia ha cominciato a costruire un sistema processuale comunitario “amministrativo”, in ossequio al principio che il diritto comunitario deve trovare un’applicazione uniforme. Di fronte alle notevoli differenze processuali esistenti tra gli Stati membri, la Corte di Giustizia ha elaborato delle norme comunitarie che combinassero gli elementi tipici degli ordinamenti dei diversi Paesi membri, con altri invece squisitamente comunitari.
Tuttavia, accanto all’affermazione dell’autonomia del sistema comunitario di tutela, sussiste anche quella dell’autonomia degli ordinamenti dei Paesi membri, espressamente sancita dall’art F co 1 del Trattato, pur sempre subordinata ai principi comunitari di “effettività” e non “discriminazione processuale”.
La Corte afferma, a partire dal caso Rewe (28), che se è compito degli Stati fissare il giudice competente e disciplinare le modalità procedurali delle azioni giudiziali volte a tutelare i diritti comunitari, a carico di questi vi sono però ben due limitazioni relative alla modalità di tutela che:
- non deve essere meno favorevole rispetto a quella prevista per fattispecie analoghe di diritto interno;
- non può rendere di fatto impossibile l’esercizio dei diritti;
E’ sulla base di tali principi che si è pervenuti, attraverso pronunce pregiudiziali e mediante alcune pionieristiche direttive processuali (soprattutto in tema di appalti), ad incidere sulla configurazione dei diritti dei privati verso i pubblici poteri.
E la conferma del ruolo catalizzatore del diritto amministrativo comunitario, rispetto ai diritti amministrativi degli altri Stati membri, ci è data proprio dalle recenti riforme che hanno investito il sistema di giustizia amministrativa in Italia.
In sostanza la relazione tra diritto processuale amministrativo nazionale e diritto comunitario, si basa su tre livelli:
- il primo riguarda la lesione di situazioni giuridiche soggettive che può dar luogo a due azioni parallele: una di natura semicontenziosa a livello comunitario, che a sua volta può determinare un vero e proprio processo ex art 169 del trattato, ed un’altra, dinanzi al TAR od al Consiglio di Stato;
- il secondo riguarda gli adattamenti imposti dal diritto comunitario al diritto interno, sostanziale e processuale. Qui il problema si incentra proprio su quello che è l’archetipo del processo amministrativo in Italia, speculare ad una concezione dell’amministrazione come potere amministrativo.
- Il terzo è quello dell’incidenza indiretta, per cui il problema dell’adattamento comunitario diventa anche un problema costituzionale, sull’assetto della giurisdizione e del processo amministrativo. Nel caso di specie in Italia, sarebbe necessaria una riforma sia dell’art. 24 che dell’art. 28 della Costituzione (29).
In particolare, sempre nell’ottica di “uniformazione” degli strumenti in ambito di giustizia amministrativa, ciò che emerge sul piano giuridico, è un’evoluzione degli ordinamenti verso un approccio diverso della dicotomia libertà-autorità.
In sostanza alla tradizionale visione “microgiuridica” di tale dicotomia, fondata sulle situazioni giuridiche soggettive dei singoli (diritti soggettivi, interessi legittimi, etc...), si sta sostituendo una visione “macrogiuridica”, basata su determinate situazioni che fanno capo alla collettività, generalmente denominate “valori”, e relative a beni non patrimoniali, di interesse generale, come l’ambiente, la dignità dell’uomo, il mercato, etc...
Perciò, è lo stesso equilibrio dei rapporti di forza tra individuo e collettività che si sta evolvendo progressivamente, ricoprendo la posizione più debole, paradossalmente, proprio gli ordinamenti giuridici, che stentano a stare dietro a tale evoluzione.
Tornado alla trasformazione del processo amministrativo Italia, questa ha seguito di pari passo l’integrazione del nostro ordinamento con quello europeo.
E’ per questo che non poteva sopravvivere un sistema di giustizia amministrativa a “maglie strette”, così come del resto lo si era concepito fin dall’inizio.
Tuttavia, come sottolinea L. Muselli (30), la trasformazione del processo amministrativo in Italia, potrebbe portare, sull’onda del diritto comunitario, anche al tentativo di effettuare una ricostruzione delle situazioni giuridiche soggettive comunitarie, sulla base di criteri nuovi, eminentemente processuali, che si basano sull’istituto della “legittimazione”.
§
Bibliografia
S. Cassese : Il diritto amministrativo comunitario e la sua influenza sulle amministrazioni
nazionali, in AAVV Diritto amministrativo comunitario, Maggioli editore, 1998
M. P. Chiti: Effettività e diritto comunitario, in Dir. Proc Amm., 1998;
R. Caranta: Tutela giurisdizionale italiana sotto l’influenza comunitaria, in Trattato di diritto
amministrativo europeo, diretto da M. P. Chiti e G. Greco, Parte Generale, Giuffrè editore, 1997;
U. Draetta: Elementi di diritto dell’UE, Giuffrè editore, 255 e ss;
L. Muselli: La giustizia amministrativa nell’ordinamento comunitario, Giappichelli editore, 2000;
E. Piccozza: L’effettività della tutela giurisdizionale nel processo amministrativo rispetto
al diritto comunitario, in Processo amministrativo e diritto comunitario, Cedam, Padova, 1997;
A. Quartulli: Sentenze civili ed amministrative, in Scritti su Nigro, Tomo II;
S. Wetherill: Cases and materials on EC Law;
§
Sentenze
Atlanta in causa C-465/93, sent 9/9/95;
Commissione c. Italia in causa 168/85, sent 15/10/86;
Corte Cost. sent nn 512/93 e 285/94, in Foro it. , 1994, I, 326 e 392;
Cass sez Lav n 1061/95, in Resp Civ Prev, 1996, con nota di R. Caranta;
Costa-Enel in causa 6/64, sent15/7/64;
Factortame in causa C-231/89, sent 19/6/90;
Francovich in causa C- 6790 e C-9790, sent 1/1/91;
Jhonston c. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, in causa 222/84, Sent 9/9/96;
Rewe Zentral AG (Cassis de Dijon), in causa 120/70, sent 20/2/79;
Simmenthal c. Amministrazione italiana delle Finanze, in causa 106/77, sent 9/3/78;
Zuckerfabrick in cause C-143/88 e C-92/88, sent 21/2/91;
§
(1) Art. 35 d.lgs. 80/98, così modificato dall’art. 7 lg. 205/00.
(2) A.Quartulli: Sentenze amministrative e civili, in “Scritti su Nigro”, Tomo II.
(3) S. Cassese, Il diritto amministrativo comunitario e la sua influenza sulle amministrazioni pubbliche nazionali, in AAVV Diritto Amministrativo Comunitario, Maggioi editore, 1998
(4) S. Wetherill, Cases and materials on Ec Law.
(5) v. Libro Verde: Gli appalti pubblici nell’UE, in G.U.C.E. Com (96)
(6) sistema del c.d.”doppio binario”.
(7) F. Merusi: La natura delle cose come criterio di armonizzazione comunitaria nella disciplina degli appalti, in Riv. It. Dir. Pubbl. com., 1997
(8) E. Piccozza: Processo amministrativo e diritto comunitario, Cedam, Padova, 1997
(9) R. Carata: La tutela giurisdizionale italiana sotto l’influenza comunitaria, in Trattato di diritto amministrativo europeo, diretto da M.P. Chiti e G. Greco, Parte Generale, Giuffé editore, 1997.
(10) M.P. Chiti: Effettività e diritto comunitario, in Diritto processuale amministrativo, 1998
(11) Jhonston c. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, in causa 222/84, sent. 15/5/86
(12) Factorame in causa C-231/89, sent 19/6/60
(13) Zuckerfabrick in cause C-143/93 e C-92/88, sent. 21/2/91
(14) Atlantain causa C-465/93, sent. 9/9/95
(15) Simmenthal c. Amministrazione italiana delle Finanze, in causa 106/77, sent. 9/3
(16) art. 39 t.u. C. di S. e 21 Ig TAR
(17) In cause riunite C-6 e C-9/90, sent. 19/11/91
(18) Commissione c. Repubblica italiana, in causa 22/87, SENT 2/2/98
(19) in CAUSA 6/64, sent. 15/7/64
(20) punto 33 della motivazione
(21) punto 37 della motivazione
(22) punto 42 della sentenza
(23) punto 43 della sentenza
(24) Corte Costituzionale sent nn 512/93 e 285/94, in Foro it. 1994, I, 316 e 392
(25) Cass. SEZ. Lav. N. 1061/95, in resp. Civ. prev., 1996 connota di R. Caranta
(26) S. Cassese: Il diritto amministrativo comunitario e la sua influenza sulle amministrazioni pubbliche nazionali, in AAVV diritto amministrativo comunitario, Maggili editore, 1998
(27) U. Draetta: Elementi di diritto dell’UE, Giuffé editore, 255 e ss
(28) Rewe Zentral AG (Cassis de Dijon), in causa 120/70, sent 20/2/79
(29) l’art. 24 Cost. che eleva l’interesse legittimo a situazione giuridica costituzionalmente protetta, e l’art. 28 Cost che prevede la responsabilità civile, penale ed amministrativa dei funzionari dipendenti dello Stato ed Enti Pubblici, a seguito di atti compiuti solo in violazione di diritti.
(30) L. Muselli: La giustizia amministrativa nell’ordinamento comunitario, Giappichelli editore, Torino, 2000
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