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Il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali nelle Nazioni Unite PDF Print E-mail
Autore: dr. Giuseppe Paccione   
Il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali rappresenta l’obiettivo primario dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, la reale raison d’être della costituzione di questo organismo dopo la tragedia del II° conflitto mondiale. Già nel preambolo della Carta i popoli delle Nazioni Unite dichiarano che sono decisi a salvare le future generazioni dal flagello della guerra che per due volte…ha portato indicibili afflizioni all’umanità; e l’articolo 1, che  enumera i fini delle Nazioni Unite, colloca come obiettivo principale il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali.

Al fine di raggiungere questo obiettivo, l’articolo 2 paragrafo 4 enuncia il divieto assoluto o quasi di ricorrere all’uso della forza o ancora ala mera minaccia della forza nelle relazioni internazionali contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle nazioni Unite.
 
Nel 1945 – quando venne fondata l’Organizzazione delle Nazioni Unite – questo divieto rappresentò una novità per il diritto internazionale. E’ noto che nel secolo XIX° e all’inizio del XX° secolo l’uso della forza armata da parte degli Stati e lo stesso ricorso alla guerra non furono vietati dalle norme del diritto internazionale. Si può affermare che la guerra era un elemento fisiologico e non patologico nei rapporti fra gli Stati: la guerra era lecita, mezzo naturale per modificare le norme esistenti, sia per risolvere le controversie internazionali sia per salvaguardare i diritti sia, in aggiunta, il mero interesse di uno Stato.
 
Certamente, vi furono alcuni rilevanti sviluppi dopo la prima Guerra mondiale, in particolare con la nascita della Società delle Nazioni; ma  anche il Covenant di questo organismo non impedì in alcun modo il ricorso alla guerra, in alcuni casi la considerò guerra illecita, in altri lecita.
 
Il patto Briand – Kellog, stipulato a Parigi nel 1928, stabiliva di estendere il divieto posto dal Covenant della Società delle Nazioni, ma anch’esso non riuscì a prevenire la seconda Guerra mondiale per una serie di motivazioni, principalmente per la ragione che mancava ogni misura per assicurare il rispetto di quel divieto.
 
L’articolo 2 paragrafo 4 della Carta, come si è visto, interdice, al contrario, non soltanto la guerra, ma qualsiasi genere di forza da parte degli Stati e ancora la semplice minaccia di forza nei rapporti internazionali. In questo modo si provvede per un ampio divieto – la Carta soltanto contiene una qualche eccezione a questa norma – e si tenta di bandire dalla comunità internazionale la forza. E’ importante, comunque, mettere in evidenza che l’articolo 2 paragrafo 4 fa riferimento solamente alla forza armata e non ad altre forme di forza, così come quella economica, politica e ideologica. Non si esclude che, in qualche circostanza, questi altri tipi di forza possano essere vietati dal diritto internazionale, ma, all’inizio, l’articolo 2 paragrafo 4 non li applica.
 
Si deve far notare, da un lato, che la norma contenuta nella Carta delle Nazioni Unite si è in maniera significativa evoluta. Alla nascita dell’organizzazione il divieto dell’uso della forza o della minaccia della forza rappresentava una norma patrizia, sebbene la Carta, in modo lecito e in senso formale, è ovviamente un trattato; quindi, si limitava soltanto ai membri delle Nazioni Unite. In seguito, il divieto dell’uso della forza, enunciato nell’articolo 2 paragrafo 4, è divenuto una norma del diritto internazionale consuetudinario, e come tale vale erga omnes cioè a dire per tutti i soggetti di diritto internazionale – gli Stati -, a prescindere proprio dal fatto che siano parti dell’organizzazione.
 
Il carattere consuetudinario di quella norma è rilevabile nel medesimo tempo in numerose risoluzioni adottate in questa materia dalle Nazioni Unite, in particolar modo dall’Assemblea Generale, dall’atteggiamento generale degli Stati. Questo carattere fu, in aggiunta, riconosciuto dalla Corte Internazionale di Giustizia, in particolare in una ben nota sentenza del 1986 concernente le attività militari e paramilitari in e contro il Nicaragua. In quella occasione la Corte indicò che il principio dl divieto dell’uso della forza ha carattere mandatario: da un lato, siffatto carattere implica la ragione che un trattato contrario a quello del divieto – quale un trattato di aggressione – sarebbe insignificante e illegale, conforme all’articolo 53 della Convenzione di Vienna sul Diritto dei Trattati del 1969 (corrispondente al diritto internazionale consuetudinario); dall’altra, l’obbligo di interdire il ricorso alla forza armata rappresenta un vincolo erga omnes, che è un obbligo di ciascuno Stato verso la comunità internazionale nell’insieme. Per lo meno le più serie violazioni di un simile obbligo – tale l’atto di aggressione – sono crimini internazionali e implicare la responsabilità dello Stato non solamente nei confronti della vittima di quell’atto, ma anche verso tutti gli Stati.
 
La Carta delle Nazioni Unite fornisce solo qualche eccezione alla norma generale sul non uso della forza. La eccezione più importante è il diritto all’autodifesa, che l’articolo 51 definisce come un diritto intrinseco degli Stati. Secondo questo articolo, che fu considerato dalla Corte Internazionale di Giustizia come corrispondente ad una norma consuetudinaria, niente nella Carta indebolirà il diritto naturale all’autodifesa individuale o collettiva se un attacco armato avviene contro un membro delle Nazioni Unite, fino a quando il Consiglio di Sicurezza non abbia adottato misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionali.
 
Questa eccezione fa riferimento in particolar modo alla norma che vieta l’uso della forza: ciò sta ad indicare che uno Stato può ricorrere all’uso della forza armata con l’obiettivo di respingere un altro Stato che lo ha attaccato. In questo caso, si può affermare che l’uso della forza armata può essere considerato lecito a patto che si sia in presenza di un mero atto di aggressione e fin quando quest’ultimo non cessi. In altre parole, il diritto di autodifesa non può essere esercitato né prima di un attacco – c.d. autodifesa preventiva –né dopo la fine di un tale attacco – c.d. ulteriore autodifesa. L’impiego della forza che viene attuato con lo scopo di rispondere all’attacco cessato di un altro stato rappresenta difatti una forma di rappresaglia armata che il diritto internazionale contemporaneo è decisa a bandire dalla società internazionale.
 
L’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite prevede un altro limite dietro cui l’autodifesa cessa di essere lecita e diviene un uso della forza illegale. Questo limite è rappresentato dall’adozione del Consiglio di sicurezza di misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionali. Quando l’autorità pubblica interviene, lo Stato vittima di un attacco armato non può continuare con la propria reazione, ma deve affidarsi al Consiglio di Sicurezza, a cui la Carta ha affidato la responsabilità del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. Si deve porre in rilievo, quindi, che il diritto all’autodifesa cessa soltanto quando il Consiglio di Sicurezza adotta misure che sono effettivamente adatti per il mantenimento della pace, in particolare avvenimenti del caso. Una semplice raccomandazione, ad esempio, di cessate il fuoco non può essere sufficiente al fine di mantenere la pace se uno Stato ha invaso il territorio di un altro Stato; in questo caso lo Stato occupato può certamente ricorrere alle armi per liberarsi dalle forze straniere, nonostante la raccomandazione del Consiglio di Sicurezza.
 
L’articolo 51, inoltre, riconosce il diritto all’autodifesa non solo allo Stato vittima di un attacco armato, ma anche nei confronti di altri Stati. Questo è il senso del termine di autodifesa collettiva. L’intervento di uno o più Stati è ammesso solo se vi è il consensus dello Stato che è vittima reale di un aggressione. In pratica, molti Stati hanno tentato di giustificare l’uso della forza ricorrendo – giustamente o ingiustamente – al diritto di autodifesa collettiva; per esempio, gli Stati Uniti nel Vietnam o l’Unione Sovietica (oggi Russia) in Afghanistan. L’importanza di questa eccezione è inoltre dimostrata dal fatto che i principali trattai e le organizzazioni di cooperazione militare – come la NATO – sono fondati sul diritto di autodifesa collettiva enunciato nell’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite, così come le condizioni stabilite in quello articolo, e che le organizzazioni militari regionali possono anche respingere una forza armata senza l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza.
 
Naturalmente, soltanto un divieto legale dell’uso della forza sarebbe insufficiente se si vuole raggiungere l’obiettivo inerente il mantenimento della pace fra gli Stati. In ogni società, e particolarmente in quella delle Potenze, qual è la comunità internazionale, è d’uopo che il divieto sia assicurato da misure adatte per essere usate contro quelli che violano il diritto. In altri termini, il rispetto della norma del non uso della forza per mantenere o per riportare la pace e proteggere gli Stati che sono vittime di violazioni della pace e atti di aggressione. Tale autorità è costituita, nella struttura delle Nazioni Unite, dal Consiglio di Sicurezza, che è l’organo principale dell’organizzazione per quanto concerne l’obiettivo del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali.
 
Il Consiglio di sicurezza, come è ben noto, è composto da quindici membri, di cui cinque sono i membri Permanenti – Stati Uniti d’America, Gran Bretagna, Francia, Russia e Cina – e che hanno il potere di attuare il diritto di veto, che consiste nella possibilità giuridica di uno Stato membro permanente dell’organo esecutivo delle Nazioni Unite di impedire con il suo voto contrario la formazione di una deliberazione valida del Consiglio stesso. Questo organo, come pure l’Assemblea Generale, ha il potere di emettere raccomandazioni inerenti appropriate procedure o metodi di rettifica, ovvero termini di decisione, con riguardo ad ogni controversia o ogni durata situazione di cui, verosimilmente, sta per mettere in pericolo il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. Deve essere posto in rilievo che , conformemente al capitolo VI della Carta – relativo alla soluzione pacifica delle controversie -, il Consiglio di Sicurezza non ha il potere di risolvere una disputa internazionale mediante una decisione vincolante; esso può emettere raccomandazioni o, meglio, dare dei consigli agli stati che sono parti di una controversia, può tentare di condurli ad un accordo. Gli Stati, ovviamente, coinvolti in una controversia, sono liberi o meno di seguire i suggerimenti ovvero le raccomandazioni del Consiglio di Sicurezza.
 
Si riteneva che queste Potenze fossero troppo deboli e insufficienti nello assicurare la soluzione o l’accomodamento delle controversie che potrebbero mettere in pericolo la pace e la sicurezza internazionali. Questa osservazione sarebbe, per un verso, esatta. Esistono, dunque, molte situazioni e controversie pericolose per la pace che restano irrisolte e che rappresentano un rischio costante di ricorso alle armi. Ma, talaltro, si deve considerare che il Consiglio di Sicurezza, a causa della sua composizione e della sua procedura di voto, non rappresenta in maniera assoluta un corpo giudiziario ma un corpo politico, che non può garantire imparzialità, equità, obiettività che sono richiesti normalmente a un giudice interno o internazionale. Autorizzarlo con il diritto di decidere le controversie avrebbe implicato grandi rischi di abuso da parte dei cinque Membri permanenti.
 
La Carta, inoltre, prevede un sistema di misure collettive, adottate dal Consiglio di Sicurezza, quando la pace e la sicurezza internazionali sono minacciate o incerte. Questo sistema è regolato particolarmente dal capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, dedicato all’ “Azione rispetto alle Minacce alla Pace, alla violazione della Pace e agli Atti di Aggressione”. Secondo questo capitolo il Consiglio di Sicurezza – come si vedrà – può adottare più e varie misure, comprese quelle concernenti l’uso della forza armata previsto dall’articolo 42. In questo senso le Nazioni Unite tentarono di modificare la struttura stessa della comunità internazionale, istituendo una specie di autorità pubblica, si può dire una sorte di gendarme di polizia armata, che, in passato, era del tutto inesistente in quella società.
 
Sebbene in una forma embrionale, si riconosceva la nascita di un tipo di società che è analogo a quella interna di uno Stato, e in cui l’uso individuale della forza era vietata, tranne nel caso in cui vi era un attacco reale nei confronti della vita di uno, mentre il potere coercitivo è monopolizzato nelle mani dell’autorità pubblica, che è lo Stato, per quanto riguarda la comunità interna; nella società internazionale, al contrario, l’autorità pubblica è rappresentato dal Consiglio di Sicurezza.

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Lo scopo di mantenere la pace e la sicurezza internazionali non è seguito solo dal bandire l’uso o la minaccia della forza e nel provvedere per un meccanismo di sanzioni e misure nel caso di una minaccia alla pace, di una violazione della pace o di un atto di aggressione.

I padri fondatori erano pienamente consapevoli che allo scopo di promuovere la pace era d’uopo provare a estirpare le cause che costantemente minacciavano la stabilità e la sicurezza nelle relazioni internazionali.

In alcune istanze un ricorso alla violenza, alle armi e anche alla guerra rappresenta l’effetto di situazioni in cui gli uomini, i popoli e gli Stati sono privi dei loro fondamentali diritti; la violenza è spesso generata da un’estesa ingiustizia tra gli uomini, i popoli e gli Stati. La Carta, quindi, enumera alcuni tra i più importanti obiettivi delle Nazioni Unite, in particolare quello di favorire le relazioni fra le nazioni, basate sul principio di autodeterminazione dei popoli, di raggiungere la cooperazione internazionale nella soluzione dei problemi internazionali di carattere economico, sociale, culturale o di carattere umanitario; di promuovere il rispetto per i diritti umani e per le fondamentali libertà per tutti.

Esiste un legame evidente fra l’obiettivo di mantenimento della pace e gli altri scopi delle Nazioni Unite. Da un verso, riconoscere i diritti umani, i diritti dei popoli – soprattutto il diritto all’autodeterminazione – i diritti degli Stati (come la sovranità, la loro integrità territoriale, i loro diritti economici, in particolare il loro diritto allo sviluppo) rappresenta un mezzo di rafforzamento per la pace e la sicurezza internazionali, provando ad eliminare le cause che spesso portano alla violenza; dall’altro, la pace che le Nazioni Unite intendono assicurare non è una pace neutrale e nemmeno meramente assenza di guerra, ma è una pace qualificata, fondata sul rispetto dei diritti fondamentali degli Stati, dei popoli e degli uomini.

Nonostante queste considerazioni, si deve trattenere dal credere che gli organi delle Nazioni Unite abbiano gli stessi poteri. All’inizio solo il mantenimento della pace autorizzava il Consiglio di Sicurezza ad adottare decisioni vincolanti, che implicavano anche misure coercitive. Successivamente, ad altri organi delle Nazioni Unite si diede il potere di adottare raccomandazioni, dichiarazioni, progetti convenzionali, con l’obiettivo di incoraggiare la cooperazioni fra gli Stati.

Prima di dedicare un appunto specifico al sistema di sicurezza collettiva prevista dal capitolo VII della Carta, sarebbe d’uopo porre in rilievo alcune brevi osservazioni sullo sviluppo delle norme relative al non uso della forza.

Innanzitutto, occorre sottolineare che, mentre la Carta si riferisce al mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, che è nelle relazioni interstatuali, nella prassi delle Nazioni Unite in particolare il Consiglio di Sicurezza interviene soventemente nelle crisi interne e nei conflitti civili. Una serie di esempi sono riscontrabili nelle crisi del Congo, di Cipro, del Ruanda, della Somalia, dell’ex Jugoslavia, dell’Albania, di Haiti, di El Salvador, del Mozambico e così via. Questa prassi è lecita per la ragione che una crisi nazionale può essere giudicata come una minaccia alla pace internazionale e questo giustifica l’intervento dell’organo principale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite cioè a dire il Consiglio di Sicurezza, in base al capitolo VII della Carta. Difatti, non si può negare che una crisi interna possa mettere in pericolo la pace e la sicurezza internazionali; in pratica, le situazioni che originariamente concernevano un singolo Stato che è, in seguito, degenerato in crisi o in guerre internazionali; il caso tipico, ad esempio, è quello della ex Jugoslavia. Prassi, ovviamente, che ha portato sempre più lo stesso Consiglio di Sicurezza, negli anni recenti, ad intromettersi in questioni interne. Tale atteggiamento intrusivo da parte del principale organo della più importante organizzazione internazionale (l’ONU) e pure dell’intera comunità inter-nazionale, indica la cura che è messa in atto nei riguardi dei problemi di emergenza umanitaria, di solito esistenti nelle crisi interne e nelle guerre civili come la fame, gli esodi di massa, le rapine, la violenza contro la popolazione civile inerte, il genocidio ed altro.

Il divieto dell’uso della forza ha determinato una conseguenza importante sulle norme che riguardano l’acquisizione della sovranità territoriale. Mentre, in passato, l’occupazione effettiva di un territorio era abbastanza sufficiente per affermare il principio di sovranità, ancora se poi un’occupazione rappresentava il risultato di una guerra. Per svariati anni una nuova norma si è imposta secondo cui ogni annessione territoriale, risultante dalla minaccia o dall’impiego della forza, è illecita e non può essere riconosciuta. Siffatta norma è contenuta in molte risoluzioni adottate dall’Assemblea Generale, ad esempio, nella Dichiarazione del 1970 sulle Relazioni Amichevoli e Cooperazione fra gli Stati e nella Definizione di Aggressione del 1974, e di sovente veniva applicato in situazioni gravi dal Consiglio di Sicurezza.

Fra i casi recenti, si può rammentare la risoluzione 662 del 1990 – inerente la prima Crisi del Golfo – in cui il Consiglio di Sicurezza: “…decide che l’annessione del Kuwait da parte dell’Iraq, sotto qualsiasi forma e con qualsiasi pretesto, non ha alcuna validità giuridica, e va considerata nulla e non avvenuta; chiede a tutti gli stati, organizzazioni internazionali e Istituti specializzati di non riconoscere tale annessione e di astenersi da ogni azione o contatto che potrebbero essere interpretati come un riconoscimento implicito della annessione.”

La prassi internazionale, finalmente, mostra il tentativo di stabilire le nuove eccezioni alla norma generale sul non uso della forza. Questa prassi è più ricca e multiforme; essa include, per esempio:
·    l’uso della forza dei popoli sotto i regimi coloniali e razzisti o altre forme di dominazione esterna;
·    il ricorso alle armi da parte di uno Stato di soccorrere i propri cittadini all’estero;
·    la c.d. autodifesa preventiva contro le minacce o i pericoli di attacchi contro uno Stato;
·    l’intervento contro i governi illegali e dittatoriali allo scopo di ripristinare la democrazia;
·    l’intervento per ragioni umanitarie, in casi di guerre civili o di timori di genocidio;
·    e, inoltre, l’uso della forza per lottare contro il terrorismo – il bombardamento da parte degli Stati Uniti in Afghanistan e nel Sudan nell’agosto del 1998 rappresenta l’emblema più recente di una tale tendenza).

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A causa dei limiti della presente introduzione non è possibile esaminare in maniera analitica tale prassi, neppure tentare di valutarla. Vorrei soltanto esprimere il metodo che, secondo me, si dovrebbe impiegare per interpretare quella prassi e sapere se ha indotto alla nascita di ogni nuova eccezione alla norma inerente il divieto dell’uso della forza.

Prima di tutto, è d’uopo considerare non solo l’atteggiamento (…il potere!) dello Stato che ricorre alle armi, ma altresì la reazione di altri Stati e organizzazioni internazionali. Se una simile reazione risulti negativa, allora si dovrebbe escludere che una nuova eccezione al ruolo del non uso della forza è stato generato e, al contrario, dichiarare che un ricorso alle armi rappresenta un atto illecito. L’ultima conclusione, ad esempio, è la più corretta nel caso del bombardamento del 1998 degli Stati Uniti in Sudan e in Afghanistan, giustificato dalla Casa Bianca come mezzi per punire il terrorismo internazionale e gli Stati che l’appoggiano, ma duramente criticato da molti Stati e dalla Lega degli Stati Arabi che ha emesso una risoluzione di condanna nei confronti del Governo statunitense. Si deve, poi, porre in risalto il fatto che persino i casi, in cui l’opinione pubblica della società internazionale dimostra che l’uso ella forza è giudicato lecito, rappresentano in ogni modo alcune eccezioni alla norma che vieta tale uso; quindi, devono essere sempre interpretati in senso restrittivo.

Lo stesso uso della forza da parte di un popolo per l’esercizio del loro diritto di autodeterminazione può essere considerato lecito secondo l’opinione della comunità internazionale. Questo comunque è solo possibile quando non esistono i mezzi pacifici per concretizzare quel diritto.

Il capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite merita una specifica considerazione. In-nanzitutto, esso autorizza il Consiglio di Sicurezza a determinare l’esistenza di ogni minaccia alla pace, alla violazione della pace o all’atto di aggressione, cioè a dire, l’esistenza delle condizioni richieste affinché lo stesso Consiglio di Sicurezza attua i mezzi necessari per mantenere o riportare la pace e la sicurezza internazionali.

Questo accertamento implica un ampio potere di apprezzamento del Consiglio di Sicurezza, ma la sua votazione non è priva di limiti. Il Consiglio di Sicurezza, ad esempio, non potrebbe qualificare come un atto di aggressione l’uso della forza da parte di uno Stato che, invece, sta esercitando il proprio diritto di autodifesa allo scopo di respingere un attacco armato di un altro Stato.

Da allora, il Consiglio di Sicurezza ha determinato l’esistenza di una minaccia alla pace, di una rottura della pace o di un atto di aggressione; può fare raccomandazioni – ad esempio, può consigliare alle parti in conflitto di rimettere la loro disputa a un organismo o tribunale internazionale – o può decidere di adottare misure stabilite dagli articoli 41 e 42 della Carta. Prima di fare raccomandazioni o decidere in merito a che tipo di misure intraprendere, il Consiglio di Sicurezza può raccomandare alle parti in causa le misure provvisorie che ritiene necessarie o consigliabili al fine di prevenire una aggravarsi della situazione.

Queste misure provvisorie sono di natura neutrale e imparziale. Sarà senza pregiudizio per i diritti la posizione o rivendicazione delle parti considerate. Un tipico esempio è la raccomandazione del “cessate il fuoco”, che, come una norma, almeno lascia impregiudicato ogni questione relativa alla responsabilità degli Stati considerati e, talaltro, ogni questione concernente la responsabilità degli Stati considerati e, non solo, accelera il raffreddamento della crisi.

Per quanto le misure previste negli articoli 41 e 42 sono toccati, deve essere enfatizzato prima di tutto il fatto che, diversamente da quelle misure temporanee, sono di carattere meramente coercitive. Possono essere cercati come sanzioni contro uno Stato che ha minacciato o violato la pace o ha perpetrato un atto di aggressione. Oltre a ciò, queste misure sono oggetto di carattere decisionale del Consiglio di Sicurezza, che è in concerto con l’articolo 25 della Carta secondo cui “i membri delle Nazioni Unite convengono di accettare e di eseguire le decisioni del Consiglio di Sicurezza in conformità del presente Statuto”, quindi, di vincolare decisioni che gli Stati parti dell’organizzazione devono eseguire.

Questo carattere vincolante delle risoluzioni stabilite negli articoli 41 e 42 non ostacola il Consiglio di Sicurezza dall’adottare altresì raccomandazioni che non hanno carattere obbligatorio, ma sono solo di natura esortativa. Dal mio punto di vista, dunque, il potere di adottare decisioni di carattere coercitivo deve essere giudicato inclusivo del minore potere di fare raccomandazioni. Nella prassi del Consiglio di Sicurezza, le raccomandazioni di misure, secondo l’articolo 41, sono abbastanza frequenti e non hanno mai provocato alcuna obie-zione.

Gli articoli 41 e 42 contengono rispettivamente misure che non implicano l’uso della forza armata e misure di natura armata.

L’articolo 41 contempla che “il Consiglio di Sicurezza può decidere quali misure, non implicanti l’impiego della forza armata, debbano essere adottate per dare effetto alle sue decisioni, e può invitare i membri delle Nazioni Unite ad applicare tali misure. Queste possono essere una interruzione totale o parziale delle relazioni economiche e delle comunicazioni ferroviarie, marittime, aeree, postali, telegrafiche, radio ed altre, e la rottura delle relazioni diplomatiche.” Questa lista non è esaustiva e il Consiglio di Sicurezza non è prevenuto dall’adottare mezzi atipici, così come la dichiarazione secondo cui l’annessione di un territorio, risultante dall’uso della forza, è illegale e non deve essere riconosciuta.

Nei primi anni della sua esistenza e fino alla fine della Guerra Fredda, il Consiglio di Sicurezza adottò pochissime decisioni conformemente a quel provvedimento. Spesso paralizzato a causa dei veti incrociati degli Stati Uniti e dell’Unione Sovietica (oggi Russia), il Consiglio di Sicurezza di rado otteneva dei successi nel reperire l’accordo fra i Membri permanenti. E’ possibile riportare alla mente alcune raccomandazioni adottate, ad esempio, contro il Portogallo, quando era una potenza coloniale, e alcune decisioni vincolanti contro la Rodesia del Sud e contro il Sud Africa, a causa del sistema di apartheid. Come è evidente, gli Stati che erano vittime delle sanzioni del Consiglio di Sicurezza erano in una posizione del tutto marginale nell’ambito della società internazionale.

Dalla caduta del muro di Berlino nel 1989, il Consiglio di Sicurezza, in una nuova atmosfera di cooperazione fra le grandi Potenze, è divenuto molto attivo. Le risoluzioni che prescrivono un embargo completo o parziale contro gli Stati responsabili per gli atti di aggressione o per le minacce alla pace, o dove vige la situazione di una guerra civile o che sono giudicati coinvolti nel terrorismo internazionale, sono abbastanza numerosi e sono ben note come, ad esempio, le risoluzioni contro l’Iraq,la Serbia – Montenegro, la Somalia, la Libia, il Sudan, ecc.

Al contrario dell’articolo poc’anzi detto, l’articolo 42 enuncia che “se il Consiglio di Sicurezza ritiene che le misure previste nell’articolo 41 siano inadeguate o si siano dimostrate inadeguate, esso può intraprendere, con forze aeree, navali, o terrestri, ogni azione che sia necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionali. Tale azione può comprendere dimostrazioni, blocchi ed altre operazioni mediante forze aeree, navali o terrestri di membri delle Nazioni Unite.”. La valutazione della necessità per simili misure militari, in relazione alla gravità della situazione, è una prerogativa discrezionale del Consiglio di Sicurezza.

Allo scopo di rendere capace lo stesso Consiglio di Sicurezza ad adottare misure militari, la Carta prevede che gli Stati membri gli forniscano i mezzi militari necessari – porti, aeroporti, armi, eserciti e così via -. In questo senso il Consiglio di Sicurezza avrebbe avuto la possibilità di usare le forze armate in ogni momento, non appena aveva stabilito l’esistenza di una minaccia alla pace, di una violazione della pace o di un aggressione, e la necessità di ricorrere alle misure coinvolgenti l’uso della forza armata. La carta, in aggiunta, fa riferimento all’organizzazione militare, come il Comitato di Stato maggiore, che è composto da alti ufficiali, questi fanno parte dello staff dei Membri permanenti del Consiglio di Sicurezza.

Il Comitato di Stato Maggiore ha il compito di consigliare e assistere il Consiglio di Sicurezza su tutte le questioni concernenti le esigenze militari da intraprendere come ultima ratio per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali: l’impiego e il comando delle forze poste a sua disposizione, la disciplina degli armamenti e l’eventuale disarmo (articolo 47 della Carta). Il Comitato è anche responsabile sotto l’egida del Consiglio di Sicurezza per quanto concerne la direzione strategica di tutte le forze armate messe a disposizione del Consiglio di Sicurezza.

Gli Stati membri, in ogni modo, non sono immediatamente obbligati a fornire i mezzi militari necessari, sebbene hanno un obbligo de contrahendo. Secondo l’articolo 43 paragrafo 1, secondo cui “al fine di contribuire al mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, tutti i membri delle Nazioni Unite si impegnano a mettere a disposizione del Consiglio di Sicurezza, a sua richiesta ed in conformità ad un accordo o ad accordi speciali, le forze armate, l’assistenza e le facilitazioni, compreso il diritto di passaggio, necessario per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali”, alcuni accordi speciali sarebbero stati conclusi fra il Consiglio di Sicurezza e gli Stati membri, i quali avrebbero retto numerose e varie forze, il loro grado di prontezza e la posizione generale, la natura delle facilitazioni e assistenza che sia previsto al Consiglio di Sicurezza.

Ma, poiché l’articolo 43 stabilisce che gli accordi saranno negoziati al più presto possibile, dopo più di cinquant’anni non sono stati mai conclusi. Il Consiglio di Sicurezza, di conseguenza, non ha mai avuto un esercito a sua disposizione, neppure ogni facilità militare. Non è stato, infatti, mai un gendarme armato, ma soltanto un profeta disarmato. Si deve riconoscere che il sistema militare della Carta era fondato su una condizione politica, che è l’accordo fra le grandi Potenze, in particolar modo fra gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica, che subito fallì all’inizio della Guerra fredda.

In pratica, il meccanismo militare, modellato nella Carta, non potrebbe mai funzionare per la ragione che non era mai nato.

Un primo strumento a cui il Consiglio di Sicurezza ricorre sono le operazioni di peace-keeping, che vennero definiti dal Segretario Generale Boutros Ghali come “un intervento delle Nazioni Unite”. La loro originale caratteristica è la seguente:
·    sono, prima di tutto, consensuali, cioè a dire sono basati sul consenso degli Stati ponderati e in modo speciale degli Stati – o del solo Stato – nel cui territorio devono operare;
·    sono di natura militare, ma a causa dell’assenza di forze armate che dovrebbero essere a disposizione del Consiglio di Sicurezza, un’operazione di peace-keeping è soltanto possibile se alcuni Stati, in base alla loro libera volontà forniscano forze militari e facilitazioni;
·    non hanno funzione coercitiva contro qualsiasi Stato. Il loro obiettivo è piuttosto quello di preservare il mantenimento di una tregua, o di ordine pubblico nel caso di una guerra civile e la loro azione deve essere imparziale;
·    un’altra importante natura delle operazioni dei peace-keeping consiste nel divieto dell’uso della forza, eccetto in caso di autodifesa.

Ciò sta ad indicare che le operazioni di peace-keeping non sono soltanto decisi dal Consiglio di Sicurezza, ma, al contrario, sono condotti sotto la responsabilità del Consiglio di Sicurezza e del Segretario Generale dell’ONU. Al Consiglio di Sicurezza, inoltre, vengono affidati funzioni meramente importanti, quali, ad esempio, quello di organizzare forze armate e di attuare la direzione esecutiva e il comando.

Nella prassi esistono una serie di esempi inerenti le operazioni di peace-keeping, come l’UNEF I e l’UNEF II (United Nations Emergency Force 1957) fra Egitto e Israele, l’ONUC (United Nations Operation in the Congo 1961) in Congo, l’UNDOF (United Nations Disengagement Observer Force 1990) fra Israele e Siria, l’UNFICYP (United Nations Peace-Keeping Force in Cyprus 1965) nell’isola di Cipro, l’UNIFIL (United Nations Interim Force in Lebanon 1990) nel sud del Libano, l’UNOSOM I e II (United Nations Operation in Somalia) in Somalia e così via.

Uno sviluppo di un simile modello delle operazioni di peace-keeping ha preso posto, negli ultimi anni, con la nascita di peace-enforcement. Questi, a differenza delle operazioni di peace-keeping, non sono imparziali ma sono condotti contro un soggetto che è nel caos della guerra civile. Le funzioni di questo genere erano, ab initio, affidate, ad esempio, all’UNPROFOR (United Nations Protection Force, 1992) che aveva il compito di proteggere le c.d. aree protette nella Bosnia e di permettere l’arrivo degli aiuti umanitari all’aereoporto di Sarajevo. Un altro esempio si può riscontrare nella guerra civile in Somalia, in cui il Consiglio di Sicurezza incaricò l’UNOSOM II di catturare il generale Aidid, ritenuto responsabile per la morte di un gruppo di caschi blu, ma. Purtroppo, questa procedura d’arresto non poté mai essere eseguita.

Infine, un ultimo modello delle operazioni delle Nazioni Unite può essere denominato peace-building. La sua struttura è costituita e da forze militari e da autorità civili, e il loro obiettivo non si basa solo nel restaurare la pace, ma anche nel promuovere la ricostruzione della società civile per il tramite della organizzazione di elezioni, l’addestramento di pubblici ufficiali, l’istituzione di un organismo giudiziario e via discorrendo. Si possono rammentare alcuni esempi già quotati come l’UNTAG (United Nations Transitino Assistance Group in Namibia 1989), l’UNTAC (United Nations Transitional Authority in Cambodia) che sono stati in seguito definiti in maniera precisa come operazioni di natura peace-building.

Le caratteristiche delle operazioni delle Nazioni Unite, ovviamente, varia secondo circostanze particolari di ciascun caso; il risultato di queste operazioni sono anche un po’ differenti. In generale, si può aggiungere che esse spingono al successo quando sono condotti con il consenso di tutti gli Stati considerati, specialmente quando sono sviluppati in un iter amichevole con la popolazione civile e sono mirati ad aiutare un Paese a ricostruire le proprie istituzioni politico, sociale, economico e giuridico (è il caso dei peace-building del post – conflitto). La prassi, invece, dimostra che l’uso dei caschi blu in funzione coercitiva contro una delle parti considerate, senza un progetto più comprensivo della riconciliazione generale, solitamente finisce nel fallimento. Il problema sfortunato dell’operazione di imposizione dell’UNSOM II in Somalia rappresenta un esempio emblematico di una tale tendenza.

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Un altro strumento a cui il Consiglio di Sicurezza sempre più spesso ricorre, specialmente dopo la fine della Guerra fredda, è quello di delegare a ogni singolo Stato o gruppi Stati l’uso della forza, al fine di mantenere e ripristinare la pace e la sicurezza internazionali.

Indipendentemente dai casi emblematici del passato come quello relativo del 1950 alla Corea, l’esempio pratico della fine del XX secolo è quello della prima Crisi del Golfo del 1990, in cui venne adottato la risoluzione n.° 678 del 29 novembre 1929 contro l’Iraq, in cui il Consiglio di Sicurezza, agendo espressamente secondo il capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, dopo aver chiesto ancora che l’Iraq ritiri immediatamente tutte le sue forze militari dal territorio del Kuwait, autorizzava gli Stati membri a cooperare con il governo del Kuwait ad usare tutti i mezzi necessari – in termini implicanti anche l’uso della forza – di appoggiare e renderli effettivi tutte le precedenti risoluzioni adottate dal Consiglio di Sicurezza concernenti l’invasione del Kuwait e di restaurare la pace e la sicurezza internazionali nella regione.

Questa risoluzione è stato oggetto di ampie critiche. Alcuni autori affermavano che era illecita per la ragione che il Consiglio di Sicurezza si era privato della responsabilità che il capitolo VII gli affida(va) ed aveva dato una specie di blank cheque alla coalizione degli Stati. Dal mio punto di vista, la autorizzazione data ad ogni singolo Stato di utilizzare la forza armata – mentre è differente il sistema originale del capitolo VII che prevede l’istituzione di un esercito permanente posto a disposizione del Consiglio di Sicurezza – è, tuttavia, coerente con la Carta, che certamente permette l’uso della forza armata da parte di un gruppo di Stati, in particolare da quegli Stati che sono parti di agenzie o di intese regionali, secondo l’articolo 53 della Carta delle nazioni Unite, ma solo con l’autorizzazione dell’organo esecutivo della Organizzazione delle Nazioni Unite, cioè il Consiglio di Sicurezza, e stabilito che esso tenga il controllo della situazione.

L’autorizzazione ovvero la delegazione della forza agli Stati e alle agenzie internazionali ha determinato spesso il raggiungimento dell’obiettivo prefissato. La risoluzione 678 era la base per la liberazione del Kuwait, e non può essere negato che la vera causa della fine della guerra del 1991. In Bosnia, ad esempio, non fu la diplomazia a portare a termine il conflitto, ma il vasto bombardamento della NATO nell’estate del 1995 contro le postazioni serbe, ubicate intorno alla città di Sarajevo.

Questo metodo, comunque, presenta alcuni rischi e ostacoli. Innanzitutto, la situazione può sfuggire dalle mani del Consiglio di Sicurezza e gli Stati autorizzati possono continuare ad usare le armi in una via sproporzionata alla scopo di raggiungere i loro propri interessi e non i obiettivi prescritti nelle risoluzioni. Inoltre, è possibile che, nonostante l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza, nessuno Stato ha alcun interesse nel Paese o nell’area considerata.  

 

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