Il sistema di sicurezza collettivo trova la sua espressione nel capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite che, proprio dopo la fine della Guerra fredda, ha funzionato ad un ritmo che taluni hanno aggiudicato, addirittura, frenetico o, meglio, ha iperfunzionato dopo una lunga quasi paralisi durata circa quarantacinque anni, grazie al mutato atteggiamento di uno dei suoi membri permanenti l’URSS, poi divenuta Federazione di Russia. Il meccanismo di sicurezza collettivo ha potuto prendere quello slancio che era stato promesso dall’inizio, sebbene i termini della Carta delle Nazioni Unite promettevano.

C’è da chiedersi, peraltro, se ha funzionato in maniera conforme a quanto previsto e se il funzionamento che si è avuto è un funzionamento che può giudicarsi soddisfacente; si può tentare una valutazione di merito in ordine a questo funzionamento.

Il modello normativo, che viene espresso nel capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, è il prodotto di un’idea politica che è centrata sul monopolio dell’uso della forza nelle relazioni internazionali al Consiglio di Sicurezza, autorità internazionale, di cui si accetta la presenza e la superiorità e rispetto alla quale si conviene di eseguire le decisioni che adotteranno in nome dei soggetti di diritto internazionale membri delle Nazioni Unite e, quindi, gli Stati membri hanno delegato al Consiglio di Sicurezza la responsabilità del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.

Il Consiglio di Sicurezza agisce in loro nome e nella condizione di adottare decisioni o, meglio, atti vincolanti nei confronti degli Stati membri, i quali sono obbligati ad eseguire le decisioni stabilite. Questo implica, appunto, che la sicurezza collettiva glo-bale è affidata principalmente al Consiglio di Sicurezza, come organo che agisce in nome degli Stati membri delle Nazioni Unite.

Gli Stati membri, parallelamente, sono obbligati a non usare la forza nelle relazioni internazionali. Vi è una correlazione che si compie fra il sistema di sicurezza collettiva, che accentra l’uso della forza in funzione del mantenimento della sicurezza inter-nazionale, e l’obbligo di ciascuno Stato, membro delle Nazioni Unite, di non usare la forza nei rapporti internazionali, salvo in ipotesi assolutamente eccezionali come quella inerente la legittima difesa, che, peraltro, ha un valore suppletivo e tempo-raneo: suppletivo rispetto al Consi-glio di Sicurezza che non ha ancora modo di inter-venire, ma appena il Cons-iglio di Sicurezza interviene cessa la giustificazione nella legittima difesa dell’impiego della forza eccezionale da parte del singolo Stato che è stato ag-gredito.

Che cosa ispirava questa disciplina e questa scelta? L’idea che l’uso della forza non potesse essere bandito nelle relazioni internazionali, non potesse essere totalmente escluso per la ragione che, sia pure a sostegno di cause degne, si rende necessario a volte usare la forza nei rapporti internazionali, ma quello che si poteva raggiungere era di evitare che quest’uso della forza  avvenisse per interesse di parte, cioè, fosse quello che si poteva assicurare che ci fosse un utilizzo della forza a carattere collettivo, deciso a livello di autorità in-ternazionale rappresentativa dell’insieme degli stati contraenti della comunità internazionale e che fosse, in questo senso, anche un uso imparziale della forza e non un uso a sostegno di questo o quello Stato, anche di una coalizione di Stati perché pure questo significa uso parziale della forza ma fosse al servizio del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, che rappresenta il valore comune riconosciuto dalla collettività degli Stati e per il quale è giustificato che si impieghi l’uso della forza quando quel valore viene messo in pericolo ovvero pregiudicato. Questo è il contesto nel quale ci si muove, dopo la seconda Guerra mondiale, avvertiti dalla catastrofica espe-rienza di quella guerra e nella convinzione di servire l’interesse dell’uma-nità, operando in quella direzione.

Il modello normativo, che realizza la Carta delle Nazioni Unite, riflette questa posizione politica di principio, questa scelta di fondo, di espropriare i singoli Stati della liceità del ricorso alla forza, nel rendere per forza lecita solo in quan-to utilizzata da un’autorità internazionale generalmente riconosciuta. Ma non lo realizza  del tutto se si dovesse indicare l’articolo più significativo di questo ordine di idee, oltre a richiamare il preambolo in cui si sottolinea, appunto, che gli Stati si impegnano, mediante l’accettazione di principi e l’istituzione di siste-mi di sicurezza collettiva, a non usare la forza delle armi, salvo che nell’in-teresse comune. Se si volesse citare un articolo della Carta delle Nazioni Unite, si indicherebbe l’articolo 42 fondamentalmente, sebbene questo articolo deter-mina che spetta al Consiglio di Sicurezza che, quando si convince di fronte ad una minaccia alla pace, ad una violazione della pace ovvero ad un atto di ag-gressione che le sanzioni più blande, quelle non implicanti l’uso della forza, siano inadeguate a porre rimedio alla situazione, può intraprendere con proprie forze quella azione coercitiva che ritiene giustificato al fine di ristabilire la pace violata dal comportamento di uno o più Stati membri.

L’articolo 42 – se il Consiglio di Sicurezza ritiene che le misure previste nell’articolo 41 siano inadeguate o si siano dimostrate inadeguate, esso può intraprendere, con forze aeree, navali o terrestri, ogni azione che sia necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale….-  risponde ad una logica di accertamento nel Consiglio di Sicurezza non semplicemente della decisione dell’uso della forza, ma altresì nel senso dell’esecuzione dell’azione coercitiva che il Consiglio di Sicurezza decide di intraprendere nei confronti dello Stato, che viola l’obbligo di non usare l’im-piego della forza o anche di non minacciare l’uso della forza nelle relazioni internazionali, vale a dire, la logica, che riflessa nello stesso articolo 42, è quella di un totale accentramento nel Consiglio di Sicurezza dell’uso della forza inteso e come decisione dell’utilizzo della forza e come esecuzione delle operazioni ritenute necessarie rispetto alla situazione in caso concreto. Questa logica, però, non viene completamente sviluppata dalla Carta delle Nazioni Unite se non sotto il profilo della decisione dell’uso della forza, cioè a dire che è garantita l’esclusività del Consiglio di Sicurezza per quanto concerne la decisione della opportunità; quindi, la valutazione politica del ricorso alla forza nei rapporti tra gli Stati, non anche l’esecuzione dell’azione coercitiva, perché lo stesso Statuto delle Nazioni Unite, all’articolo 53, enuncia la possibilità che il Consiglio di Sicurezza utilizzi, sotto la sua autorità, le forze di un’organizzazione regionale o che sono raccolte in ragione di un accordo regionale per azioni coercitive, determinando, peraltro, che qualunque azione coercitiva potesse essere immaginata da organizzazioni di tipo regionale sulla base di accordi regionali, deve preventivamente ricevere l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza, ma non è coerente con l’idea dell’accertamento dell’esecuzione dell’azione coercitiva sia condotta non soltanto direttamente dal Consiglio di Sicurezza con forze a sua disposizione sotto il suo comando – a questo scopo c’e’ il Comitato di Stato Maggiore pre-visto anche dallo Statuto delle Nazioni Unite -, ma anche consentendo ad altre organizzazioni di condurre l’azione coercitiva. C’è questa idea dell’accen-tramento dell’uso della forza che,però, non si manifesta nella sua integrità nell’ambito della Carta; nella sua integrità si manifesta limitatamente al profilo della decisione nella necessità di ricorrere alla forza in caso concreto,la valutazione politica è rimessa in ogni modo al Consiglio di Sicurezza.

Per quanto concerne lo svolgimento,l’esecuzione, l’espletamento dell’azione coercitiva, probabilmente, la via maestra è quella di farla condurre diretta-mente dal Consiglio di Sicurezza, ma esiste la possibilità, ugualmente, ai termini della Carta delle Nazioni Unite, che quest’azione coercitiva sia condotta da entità diverse, cioè da Stati riuniti mercé l’accordo regionale o organizza-zioni regionali secondo quello che si ricava dall’articolo 53.

L’articolo 53, nel passato, veniva visto all’epoca della Guerra Fredda come un ostacolo al pieno dispiegarsi dell’azione detta regionale,e come se fosse un impe-dimento alla possibilità degli Stati riuniti in un’organizzazione regionale di far uso della forza per autonoma determinazione e che è proprio quello che non vuole la Carta delle Nazioni Unite; e,quindi,come se le organizzazioni regionali di carattere militare – che erano quelle rispetto alle quali questo problema si poneva e si pone- tendessero tutti a concentrarsi sotto l’articolo 51 della Carta, in cui si prevede l’eccezione all’impostazione generale della legittima difesa, anche nella forma della legittima difesa collettiva, il che consente di giustificare l’uso della forza fuori da un’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza, che non ha avuto ancora il tempo di intervenire per rispondere ad un attacco armato su-bito da uno Stato.

La legittima difesa, dunque, è l’eccezione principale al divieto dell’uso della forza da parte dei singoli Stati e l’articolo 51 la ammette anche come forma di legittima difesa collettiva, cioè, esercitata da Stati diversi da quelli che hanno subito l’attacco per solidarietà con quelli che hanno subito l’attacco.

Come sono andate le cose dopo la Guerra Fredda?

Prima delle Guerra Fredda, il sistema collettivo di sicurezza non è riuscito a funzionare, sebbene è stato quasi autorizzato. Ha avuto così dei singulti d’applicazione qua e là a livello di articolo 42, in seguito, praticamente non ha mai funzionato. Si discettava molto se fosse stato l’articolo 42 a giustificare, per esempio, l’uso della forza da parte delle forze di peace-keeping delle Nazioni Unite in Congo nel 1960, 1962 e 1963. Si è discusso molto se la guerra di Corea avesse fornito un caso di applicazione. L’articolo 42, ad ogni modo, ha avuto una vita molto ardua. Ha funzionato in una misura, peraltro, molto limitata l’articolo 41 attraverso la decisione faticosissimamente in aggiunta di misure non implicanti l’uso della forza, il caso della Rodesia meridionale, per esempio. Non ha funzionato neppure l’articolo 39, per la ragione che già nel momento di determinare se sussistesse una di quelle situazioni come conditio sine qua non, non affinché possano essere adottate ulteriori decisioni, e già lì si manifestava il dissenso tra i membri permanenti, che, essendo provvisti del diritto di vero, potevano bloccare qualunque decisione.

Il diritto di veto è stato la vera causa pacificamente riconosciuta della paralisi del sistema di sicurezza collettivo, durante imperioso della Guerra fredda. È rimasto l’articolo 40, per quanto concerne le misure provvisorie, quelle che avevano il merito di congelare la situazione senza pregiudicare i diritti e le po-sizioni delle parti in contrasto, ma naturalmente è l’articolo meno significativo nel quadro complessivo del sistema. Durante l’era della Guerra fredda, il si-stema di sicurezza collettivo non ha funzionato.

Dopo la Guerra fredda, a seguito del mutato atteggiamento di uno dei membri permanenti, che più spesso ricorreva al diritto di veto, ha potuto prendere slancio, ma, a quel punto, è emerso che lo slancio, per così dire, nella decisione non poteva trovare un seguito concreto nell’esecuzione delle decisioni, come è sancito dallo stesso capitolo VII della Carta, cioè, attraverso l’articolo 42, sebbene le Nazioni Unite che, pur in principio, dovrebbero condurre diretta-mente l’azione coercitiva decisa, erano sprovviste di queste forze.

Il superamento di un ostacolo ha posto in evidenza che questo ostacolo ne offuscava un altro e, però, era lì presente per la ragione che costituiva una barriera alla possibilità del sistema di sicurezza collettivo di entrare pienamente in funzione, già perché quell’azione che, in base all’articolo 42, il Consiglio di Sicurezza può intraprendere con forze aeree, navali e terrestri. Intanto è pos-sibile in quanto le Nazioni Unite abbiano a disposizione delle forze che non possono che essere a disposizione degli Stati e, allora,in funzione di questo ar-ticolo 43, prevedeva un impegno di ciascuno Stato a negoziare gli accordi at-traverso i quali le forze militari dovevano essere messe a disposizione del Consiglio di Sicurezza, ma nel clima di Guerra fredda l’articolo 43 ha subito il riflesso negativo della convinzione diffusa che il sistema non potrebbe funzio-nare, date le divergenze esistenti, nell’ambito del Consiglio di Sicurezza, fra gli Stati titolari del diritto di veto e, dunque, non si è mai fatto luogo a quegli ac-cordi.

Quando, però, la divergenza di principio o pressoché costante e sussistente, nell’ambito dei membri permanenti (Stati Uniti, Gran Bretagna, Francia, Cina e Russia), è stata superata, è emerso quest’altro ostacolo che necessitava su-perare affinché le Nazioni Unite potessero vedere funzionare il loro sistema di sicurezza collettivo.

La prima esperienza è stata quella delle prima Guerra del Golfo e, certamente, in quell’occasione non si poteva pensare che si mettesse in piedi un sistema militare che consentisse, rapidamente, al Consiglio di Sicurezza di far fronte alla situazione. Allora, si adottò una sorta di ripiego. Il Consiglio di Sicurezza, at-traverso la celebre risoluzione 678 del 1990, si pronunciò a favore della necessità di usare ogni mezzo per indurre l’Iraq a recedere dal suo comportamento aggressivo nei confronti del Kuwait, ma sullo svolgimento dell’azione coercitiva autorizzò gli Stati solidali con il Paese aggredito ad adoperarsi per raggiungere l’obiettivo desiderato, che era quello, appunto, di costringere le truppe militari irachene a ritirarsi dal territorio dello Stato kuwaitiano, in maniera da ottenersi il ripristino dello status quo ante, fermo restando, successivamente, la respon-sabilità del governo iracheno per il comportamento in grave violazione degli obblighi di diritto internazionale che esso aveva tenuto.

Si inaugurò,in tal modo, mediante quell’esperienza, che non poteva se non muoversi in quella direzione, una prassi in virtù della quale il Consiglio di Sicurezza decide sull’impiego della forza, cioè, determina che, nella situazione concreta, la forza va impiegata per raggiungere determinati scopi, sempre nel quadro del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, quindi, agendo ai sensi del capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, ma, poi, non convincente l’azione militare occorrente per dare esecuzione a quella decisione che autorizza altri a farlo.

Questa situazione si è manifestata in numerosi casi e sembra ormai dar luogo ad una prassi consolidata, che tende sempre più a consolidarsi anche per la ragione che, mentre all’indomani della Guerra del Golfo si coglievano tendenze marcate a portare a compimento il disegno previsto dalla Carta delle Nazioni Unite, mercé la stipulazione di quegli accordi previsto dall’articolo 43 e, quindi, la creazione di una forza permanente a disposizione del Consiglio di Sicurezza, con cui potesse svolgere direttamente quell’azione e che questo, per esempio, fa parola all’Agenda per la Pace del Segretario Generale delle Nazioni Unite del 1992, col passare del tempo, a quanto pare, le idee sono mutate.

Quell’entusiasmo che sembrava spingere verso la realizzazione ovvero la de-finizione compiuta del sistema di sicurezza nella Carta delle Nazioni Unite, è venuto meno. Solo dopo alcuni anni la pubblicazione dell’Agenda per la Pace del 1992, nel supplemento all’Agenda del1995,il Segretario Generale delle Na-zioni Unite si guardava dal fare riferimento ad una possibilità di questo genere. Questo è chiaramente un termometro del diverso clima che si era determinato ormai a livello di Stati,per quanto concerne il pieno funzionamento del sistema di sicurezza collettivo.

La prassi consiste in una serie di autorizzazioni che, di volta in volta, il Consiglio di Sicurezza ha dato, ad usare la forza per realizzare fini quasi sempre connessi con operazioni di peace-keeping.  

Il Consiglio di Sicurezza ha ripetutamente autorizzato l’uso della forza ed ha autorizzato Stati agenti a titolo nazionale e nel quadro di accordi regionali o di organizzazioni regionali. In un certo senso, attingendo così la sua fonte all’articolo 53, anche se mai espressamente indicata, ma la formula Stati agenti a titolo nazionale o Stati agenti nel quadro di accordi regionali fa intendere che esiste un riferimento all’articolo 53, anche se vi un allargamento rispetto a questo articolo, in quanto gli Stati che agiscono a titolo nazionale non sono previsti in questo articolo, ma nell’articolo 53 si fa riferimento ad organiz-zazioni regionali. Il Consiglio di Sicurezza ha autorizzato l’uso della forza per realizzare assistenza umanitaria, che è oggetto di missioni di forze di peace-keeping.