Continuiamo nella analisi dello schema di decreto legislativo che implementa la direttiva 2009/28 EC, approvato lo scorso dicembre dal Consiglio dei Ministri. (Nella puntata precedente avevamo parlato della PAS, il nuovo istituto che sostituirà la DIA/SCIA per gli impianti a rinnovabili).

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Dò un’ occhiata alla proposta di decreto di attuazione della direttiva 2009/28/CE, quello approvato in via preliminare dal consiglio

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Dò un’ occhiata alla proposta di decreto di attuazione della direttiva

Ci lamentiamo spesso dell’Italia, quella della legislazione sulle rinnovabili e della lunghezza del procedimento autorizzativo, delle incertezze della giurisprudenza e dei vari inciampi che si incontrano lungo il percorso. E gli altri stati europei, come stanno messi? In questo breve articolo prendo in esame la questione. Siamo davvero i peggiori d’Europa?

Secondo un rapporto di Ecorys, società di consulenza collegata alla Commissione Europea, le barriere legali esistono anche fuori d’Italia, e certe volte sono peggio. Ovviamente tentare una comparazione tra i vari sistemi giuridici è già di per sè una cosa ardua. Intanto perchè anche all’estero, come da noi, le procedure autorizzatorie per impianti di tpo e potenza diversi possono cambiare sensibilmente. E poi perchè all’estero, come da noi, le procedure possono variare anche da regione a regione. Qualcosa però si può abbozzare, e qualche risultato lo si può trarre. Accorgendosi, poi, che non siamo messi molto peggio del resto d’Europa.

Quanto tempo ci vuole per ottenere un’autorizzazione?

La lunghezza di una procedura può dipendere da tanti fattori: dal termine massimo che la legge prevede, al numero di autorità coinvolte nel procedimento (e dal numero di assensi che, eventualmente vanno recepiti), e anche, da elementi di fatto: l’esperienza degli addetti agli uffici, il carico di lavoro, e, sì, anche la voglia di lavorare. Che non si può misurare. Tentare una comparazione rigorosa è difficile, lo abbiamo detto sopra. Ma una classifica si può abbozzare. Per l’eolico per esempio, gli esempi virtuosi sono quelli del Regno Unito e della Svezia: un impianto di 2 MW si autorizza in un tempo medio di 10-18 mesi. Negli altri paesi, Italia compresa, il periodo medio è tra 30-60 mesi. Fanalino di coda, chi l’avrebbe detto, è la Francia, con una media di 60- 84 mesi: il procedimento, basato su un sistema di dissenso tacito, può concludersi dopo 5 mesi con un silenzio della pubblica amministrazione. Silenzio che equivale a un No, ma che non ha nemmeno bisogno di essere giustificato. E per il fotovoltaico? Per un piccolo impianto integrato da installare sul tetto (meno di 5 kW), l’esempio di best practice è tedesco: solo il 40% del tempo totale necessario ad ultimare l’impianto (acquistare i componenti, installarli, collegarsi alla rete) è speso attendendo l’esito del procedimento autorizzativo. Su un progetto ultimabile in 6 mesi, mettiamo, “solo” 2 mesi e mezzo sarebbero spesi ad attendere le autorizzazioni. In tutti gli altri paesi, il tempo speso in burocrazia si aggira sul 60% del totale. Da noi, è quasi l’80%: peggio fanno solo Spagna, Estonia e Grecia.

Quanti paesi hanno un “one stop shopping”?

Cioè in quanti paesi, ci si può rivolgere ad un solo ufficio che ha il compito di raccogliere, da solo, tutti i nulla osta e i permessi di sorta? Solo in 5 stati su ventisette: Germania, Finlandia, Svezia, Regno Unito, e sì, anche in Italia. Competente per l’autorizzazione unica è, difatti, un solo ufficio regionale o provinciale, che ha poi l’onere di mettersi in contatto con tutte le altre amministrazioni coinvolte, eventualmente convocando una conferenza unificata. Che cosa ci differenzia però dagli altri 4? Il fatto che il numero dei nulla osta e dei vari assensi e pareri da recepire sia considerevolmente più alto. E quindi, anche se l’ufficio con cui interfacciarsi è unico, il tempo per la conclusione delle procedure è comunque più lungo.

Esiste il fenomeno dell’ opposizione di gruppi locali, associazioni ambientaliste, etc?

Sì. Nel resto d’Europa li chiamano NIMBY (not in my backyard, non nel mio cortile), e sono quei gruppi organizzati che si oppongono -a torto o a ragione – alla costruzione di grandi parchi a rinnovabili. L’opposizione può essere locale o trasformarsi in un movimento più ampio; può limitarsi a conferenze, sit-in, manifestazioni, o, più di frequente, prendere le vie legali. Il fenomeno è presente in Italia, si sa, ma non è un’esperienza solo nostra. Opposizioni forti si registrano pure in Belgio, Danimarca,  Finlandia, Germania,  Irlanda,  Regno Unito, Spagna, solo per citare alcuni tra i paesi coinvolti.

Qual’è il paese più virtuoso in Europa?

Secondo la ricerca di Ecorys, la Germania.In Germania esiste un sistema piuttosto efficace di one stop shopping, in cui un unico ufficio è competente a gestire tutto il procedimento autorizzativo. Nessuna autorizzazione è richiesta per piccoli impianti sotto una determinata potenza (fotovoltaici integrati su tetto). La decisione degli organi amministrativi è vincolata: se il progetto non viola le norme, deve essere autorizzato (non si sta considerando il procedimento di VIA o di nulla osta paesaggistico, dove la discrezionalità rimane). Altra virtù del sistema tedesco, l’esistenza di un sistema di corti indipendenti che permettono di fare ricorso -in caso di inerzia o diniego dell’autorità competente- e di ottenere una decisione in un tempo relativamente breve.

La frammentazione del sistema legislativo è un problema anche all’estero?

Sì, come abbiamo anticipato. Ritrovarsi davanti a procedure e discipline diverse appena si varca il confine della Regione, o della Provincia, o del comune, non è una peculiarità tutta italiana. Perfortuna. O purtroppo. Perchè significa che nessuno ha ancora avuto una buona idea su come risolvere il problema.

Dott.ssa Serena Manzoli

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Immagine da www.zolimozi.wordpress.com, il blog di un'amica agronoma, fotografa per passione, a cui ho rubato qualche scatto.

Mi è stato sottoposto un quesito. Che cosa si può fare, mi si chiede, nei confronti di quel soggetto che, per aggirare la normativa sulla Valutazione di Impatto Ambientale, presenta numerose domande di autorizzazione, frammentando il progetto in tanti micro progetti a cui non si applica la VIA?

Faccio un esempio. La regione Lombardia prevede la necessità di una verifica di assoggettabilità (screening), finalizzata a decidere se si dovrà procedere con VIA, per tutti gli impianti fotovoltaici di potenza superiore a 1 MW. Se l’ impianto è più grande di 1 MW, insomma, devo produrre uno studio preliminare ambientale, e presentarlo alla Provincia (in altri casi è la Regione). La Provincia svolgerà la verifica di assoggettabilità e deciderà se procedere con VIA, nel qual caso io dovrò produrre un vero e proprio studio di impatto ambientale. E attendere la conclusione del procedimento di VIA e il parere favorevole. Ci vogliono, è facile capirlo, tempo e soldi. E si corre il rischio di non vedersi approvato il progetto perchè l’impatto ambientale viene giudicato eccessivo.

Come aggirare la disciplina sulla VIA? Frammentando il progetto in tanti micro-progetti, inferiori a 1MW. Cinque impianti da 200 kW, per esempio. Presento 5 domande di autorizzazione differenti. Se tutto fila liscio, ho evitato l’onere della VIA.

Ora, la giurisprudenza non è nuova a questo tipo di cose. Già da un po’ i giudici hanno preso a sanzionare il comportamento di chi, per aggirare la normativa sulla VIA, presentava più domande di autorizzazione.  Lo hanno fatto, ad esempio, nel caso di porti turistici (Consiglio di Stato 4368/2002), di infrastrutture stradali (Consiglio di Stato 5760/2006 e 3849/2009), di impianto di cogenerazione con relativa pipeline (TAR Veneto 1539/2009).

In tutti i casi sopra elencati, la giurisprudenza si è pronunciata a favore della assoggettabilità a VIA perchè ha individuato, nei progetti considerati, una affinità tale per cui i progetti avrebbero in realtà essere considerati come un solo progetto (unitarietà). Una strada che congiunge Milano a Como è sempre la stessa strada, e come tale va sottoposta a VIA, anche se sono stati presentate più domande di autorizzazione per tratti diversi. Una centrale ibrida e il suo condotto fanno parte dello stesso progetto, e come tali vanno sottoposti a VIA.

Ora, nel caso di impianti alimentati a rinnovabili, dimostrare la unitarietà del progetto è cosa un po’ più ardua. Due pale eoliche confinanti formano un parco eolico o sono effettivamente due progetti separati di due proprietari diversi?
Qui la giurisprudenza non si è ancora sbizzarrita. Ho trovato però un paio di sentenze interessanti, su cui si può riflettere.

Il Tar Bari, nella sentenza 926/2010 ha elaborato una serie di requisiti sulla base dei quali si può desumere la unitarietà di un progetto di un parco fotovoltaico. In questa sede il TAR, d’accordo con la precedente giurisprudenza, ha dapprima affermato che:

“…se l’impianto è da considerarsi nella sua interezza, l’artificiosa frammentazione in più lotti (sì da rimanere al di sotto delle soglie previste dalla normativa ambientale ai fini della verifica di assoggettabilità a Via) non può essere allora ammessa a discapito delle richiamate norme ambientali, ossia al fine di aggirare gli specifici obblighi in esse previsti.”

Ed ha poi fissato una serie di criteri, sulla base dei quali si può desumere l’esistenza di un progetto unitario:

a) i quattro impianti sono innanzitutto caratterizzati dalla loro stretta contiguità territoriale (cfr. planimetria depositata in data 20 gennaio, allegato 1, nonché memoria di costituzione della contro interessata “(…)” Srl, pag. 4, depositata in data 17 novembre 2009);

b) la proprietà dei suddetti impianti è da ricondurre nella sostanza al medesimo ente societario (Schuco), e ciò soprattutto nella assorbente considerazione che le due società “(…)” e “(…)” costituiscono altrettante società di scopo della stessa (…) e dalla medesima interamente partecipate;

c) le società titolari dei predetti impianti hanno tutte lo stesso amministratore;

d) nella bozza di convenzione inoltrata dalla Schuco al Comune di Scorrano in data 24 giugno 2009 la stessa società afferma espressamente di essere “interessata alla realizzazione di impianti fotovoltaici organizzati in uno o più parchi dell’agro del Comune di Scorrano”;

e) il punto di connessione Enel è unico per tutti gli impianti in considerazione;

f) il parere espresso da alcune amministrazioni in seno al procedimento unico della Regione Puglia vale sia per l’impianto della società (…), sia per l’impianto della società (…).”

Il Tar quindi si pronuncia per l’unitarietà del progetto (e conseguente assoggettabilità a VIA) sussistendo i requisiti della contiguità territoriale, collegamento tra imprese, dell’ unico punto di connessione.

Inoltre, in un caso parzialmente simile, lo stesso TAR Bari (sent. 2637/2009) si è pronunciato in via incidentale contro la qualificazione di “parco eolico” di una serie di impianti, non esistendo in quel caso requisiti di a) contiguità territoriale e b) unico punto di connessione alla rete. (nel caso di specie, i singoli impianti potevano essere autorizzati con DIA e non era necessaria una Autorizzazione Unica avente ad oggetto l’intero complesso)

Domande:

1. Gli “indizi” da cui il TAR Bari ha desunto la unitarietà del progetto debbono considerarsi esaustivi? Per esempio, il requisito dell’unico punto di connessione -che poi lo stesso TAR riprende nella sentenza 2637/2009) – deve esserci per forza, per poterne desumere che un impianto è unico? E se invece io, furbescamente, presento anche più domande di connessione? A questo punto avrebbe senso, secondo me, visto anche che il problema è nuovo, e che le idee per aggirare la legge sono infinite, lasciare carta bianca ai giudici perchè decidano, caso per caso, se le plurime domande di autorizzazione hanno ad oggetto un parco oppure no.  O tuttalpiù, fornire ai giudici una black list, ma non esaustiva, e con possibilità di fornire prova contraria. Non so, a questo punto, se il legislatore, nelle recenti Linee Guida abbia fatto bene a scrivere,  all’art. 11.6 (ai fini, in questo caso, dell’applicabilità della DIA, non della VIA): “i limiti di capacità di generazione e di potenza indicati al successivo paragrafo 12 sono da intendere come riferiti alla somma delle potenze nominali, per ciascuna fonte, dei singoli impianti di produzione appartenenti allo stesso soggetto o su cui lo stesso soggetto ha la posizione decisionale dominante facenti capo al medesimo punto di connessione alla rete elettrica”. Cioè l’impianto è unico solo se la domanda è presentata dallo stesso soggetto (o da suoi “prestanome”) e se il punto di connessione è unico. E se non è unico?

2. Appare chiara una cosa: la VIA non è richiesta quando, effettivamente, le domande di autorizzazione sono proposte da soggetti diversi tra cui si può dimostrare che non esista nessun legame (gente onesta, insomma, che non vuole eludere la legge). Cioè nel caso in cui  Tizio presenti domanda per un fotovoltaico da 200 kW (niente VIA), su un terreno limitrofo Caio la presenti per un impianto da 600 kW (niente VIA) e infine Sempronio, su un fondo confinante coi primi 2, la presenti per un impianto da 500 kW (ancora, niente VIA). La somma della potenza degli impianti è superiore a 1MW, ma le domande sono effettivamente presentate da soggetti diversi: la legge non richiede, in questo caso, la VIA. Perchè? Non lo so. Non capisco perchè, se un impianto da 1.3 MW può causare un impatto ambientale, 3 impianti contigui di potenza complessiva pari a 1.3 MW non possano causarlo, ancorchè appartenenti a soggetti diversi. L’impatto ambientale non c’è sempre e comunque? Perchè non richiedere, almeno a chi ha proposto l’ultima domanda in ordine temporale, l’assoggettamento a VIA? Si risolverebbe il problema, a cui è dedicato questo articolo, di come dimostrare l’elusione della disciplina sulla VIA.

E mi pare che il D.g.r. 968/2010 della Regione Umbria vada proprio in questa direzione quando dice, all’art.3.1 che:
“Gli Enti titolari dei procedimenti di autorizzazione unica ovvero dei provvedimenti relativi al rilascio del titolo abilitativo, dovranno richiedere, in applicazione del principio di precauzione, di prevenzione e di correzione in via prioritaria alla fonte al soggetto proponente di attivare, presso l’Autorità competente, una procedura di verifica di assoggettabilità a Via sul progetto presentato, relativa a progetti già autorizzati, al fine di prevenire eventuali pregiudizi sull’ ambiente e sul paesaggio dovuti all’effetto cumulativo derivante dalla realizzazione di più progetti, per gli impianti fotovoltaici non integrati con moduli ubicati al suolo di potenza inferiore o uguale ad un (1) MW, qualora già non assoggettati direttamente a procedura di Via ai sensi delle normative vigenti. Ai fini di tale adempimento si dovrà tenere conto di quanto segue:

a) l’installazione di moduli fotovoltaici al suolo risulti posizionata ad una distanza inferiore a ml. 500 da altri moduli al suolo di campi fotovoltaici già autorizzati;

b) si configuri tra l’istanza autorizzata e quella presentata un progetto complessivo che supera di fatto il limite di soglia soprarichiamato, calcolando la potenza complessiva come sommatoria della potenza nominale degli impianti in progetto con quello già autorizzato.

Appunto.

Dott.ssa Serena Manzoli

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